El Presupuesto que no fue:  por debilidad técnica y política lo rechazó el Congreso argentino

Horacio Rovelli|

El acuerdo con el FMI exige, como paso previo, que se cuente con una ley de Presupuesto Nacional. Teóricamente, es un plan anual del gobierno que establece ciertas bases y puntos de partida para el desarrollo de la economía del país al año siguiente a su sanción, en el que se indica de dónde se detraerán los ingresos y qué gastos se realizarán. Sin embargo, en la sesión de la Cámara de Diputados que trató el tema durante veinte horas entre el jueves y la madrugada del viernes pasado se rechazó el Presupuesto 2022 con 132 votos en contra, 121 a favor y una abstención.

Obviamente, cada sector político que compone la Cámara tuvo sus razones, pero el hecho objetivo es que se deja sin Presupuesto a la Administración Nacional para 2022, como le sucedió al gobierno de Arturo Umberto Illia en 1966 y al de Cristina Fernández de Kirchner en 2010. Esto implica la engorrosa tarea de readecuar las partidas en base a la ley vigente del año anterior. En este caso, la 27.591 de Presupuesto Nacional 2021, que se prorroga.

El problema es que dicha ley fue varias veces modificada por decretos de necesidad y urgencia (DNU), por lo que deberían fundamentar cada modificación en base a la ley 27.591 y a los distintos DNU. En consecuencia, el proceso de ejecución se torna más lento porque requiere la autorización de la autoridad competente que se hace responsable de las modificaciones del Presupuesto por actualización y para ello se exige la firma de dos personas de la planta permanente del área, de todos los funcionarios que le compete el tema, etc., etc.

En el caso de las obras públicas, se deben realizar sólo las que estaban contempladas en el PPI (Plan Plurianual de Inversiones, que era 2021-2022 y 2023). Por ende, hay obras nuevas requerirán DNU o proyectos de ley.

La oposición seguramente pedirá que se le remita la actualización de la prórroga del Presupuesto 2021 para saber formalmente cuál es el Presupuesto 2022. Luego lo dirigirá a la Oficina de Presupuesto del Congreso para su revisión y consideración.

Si es cierto que, de alguna manera, le otorga mayor grado de discrecionalidad al gobierno al actualizar las partidas, máxime que la inflación imperante de un 50% anual y dada nuestra estructura tributaria ligada al consumo y por el aumento de los precios de los bienes y servicios va a significar un ingreso nominal superior y esos recursos puede asignarlos el gobierno. No obstante, deberá enviar al Poder Legislativo, como proyectos de ley, artículos del dictamen de mayoría de la Comisión de Presupuesto y Hacienda, como es el caso del artículo 52 de la ley 27.541 (De Emergencia Económica y Social), que establece límites a las alícuotas de los derechos de exportación (33% para la soja, de los cuales 30% va al Tesoro y 3% a un fondo de estímulo a los productores; 12% para los demás granos y 9% para la carne, que vence el 31 de diciembre de 2022).

También debe enviar, como proyecto de ley, el nuevo artículo incorporado en dicho dictamen de mayoría de la Comisión –que no fue aprobado por la Cámara–, por el que se prorroga el régimen de regularización de obligaciones de las distribuidoras eléctricas con CAMMESA, la proveedora del producto.

Se trata de deudas de las empresas prestadoras del servicio de distribución de energía (como es el caso de Edenor), que tienen una deuda con CAMMESA por compra de electricidad por alrededor de 18.000 millones de pesos, cuando fue adquirida por la corporación Vila-Manzano-Filiberti a principios de este año. El consorcio EDELCOS (Empresa de Energía del Cono Sur S.A.), integrado por Daniel Vila, José Luis Manzano y Mauricio Filiberti, es dueño de la empresa EDEMSA (Energía Mendoza), que a esa fecha le debía alrededor de 9.000 millones de pesos a CAMMESA por energía que no ha pagado en los últimos años.

De consistencia flojita

En términos técnicos, los supuestos macro del proyecto presentado son incumplibles, lo mismo que una inflación ponderada del 33% para todo 2022 y un dólar a diciembre 2022 de 131,10 pesos, cuando se sabe que el FMI presiona para que ese sea el valor del dólar desde el comienzo del año entrante. A su vez, el propio presidente del BCRA dijo –y después de las recientes elecciones del 14 de noviembre lo está instrumentando–, que ajusta el tipo de cambio oficial en forma similar a la inflación (que no va a ser del 33% anual y si lo fuera, implicaría un dólar de 172,90 pesos para diciembre de 2022).

No es un tema menor para un país al que el FMI le exige un superávit comercial anual por encima de los 15.000 millones de dólares, como va a pasar este 2021 a causa de un fuerte ajuste externo y fiscal que reduce la actividad económica. Por más que haya sectores ligados al mercado externo que se recuperaron –y con creces– respecto al año pasado, los salarios, jubilaciones y pensiones y demás ingresos fijos quedaron muy rezagados. El mercado interno se reduce, y a medida que se sigan profundizando dichos ajustes, la economía se va dividiendo entre un sector que se integra al mundo (minoritario y que con toda la furia arrastra a un tercio del producto) y el sector mayoritario, que representa no menos de dos tercios de la población que sobrevive, si es que puede.

En la Argentina existe una relación inversamente proporcional entre el salario (y demás ingresos fijos) con el precio del dólar. Si el precio del dólar sube, los ingresos fijos caen en términos reales. La simple razón es que exportamos alimentos y que los acopiadores y comercializadores de granos (y sus derivados, harinas, pellets, aceite, biocombustible) y de carne están muy concentrados y fijan los precios ante la lucha denodada, y en un marco macro sumamente desfavorable, de la Secretaría de Comercio Interior.

El sistema tributario argentino está ligado al nivel de actividad y al crecimiento de los precios, ambas variables de fuerte aumento en 2021. La recaudación tributaria acumulada en los primeros once meses del año alcanzó 9.825.096 millones de pesos, que representa un incremento de 65% con respecto a igual lapso que 2020, empujado por el IVA, que se acrecentó 70% interanual (con la importancia del impuesto en el total de recaudación); el impuesto a los combustibles (87% interanual) y el incremento de nuestras exportaciones .

La recaudación por los derechos de exportación (retenciones) crecieron interanualmente 144,9%, gracias al importante aumento de los precios de los alimentos y forrajes en los mercados internacionales. Sin embargo, dado el bajo nivel (tasa) de derechos de exportación (el gobierno pretende que se le otorgue estabilidad fiscal hasta 2025), impacta directamente sobre los precios de esos productos en el mercado interno.

Acompañaron el proceso de mejora recaudatoria el impuesto a las ganancias (60,5% interanual) y los aportes y contribuciones previsionales (53,9% interanual), que finalmente no desentonaron con respecto a la inflación real, pero que muestran que el crecimiento fue desigual: mayor en sectores ligados a las exportaciones y en menor medida en los que se destinan al mercado interno.

Para restarle seriedad al proyecto, el gobierno nacional –mediante el DNU 809/2021, publicado en el Boletín Oficial el 26 de noviembre– concretó una multimillonaria modificación de Presupuesto 2022, con reasignación de partidas y aumento del gasto, en una ampliación de las erogaciones en torno al 30% respecto al texto original. El resultado es que prácticamente toda la administración nacional recibe fondos adicionales para hacer frente a los gastos corrientes y la financiación de programas específicos de la ley 27.591 de Presupuesto del año 2021. De esa manera no permite comparar los números finales (modificados por el DNU 809/2021) con los proyectados para 2022.

Uno de los beneficiados fue la ANSES, el organismo encargado del pago de jubilaciones, pensiones, asignaciones familiares, Asignación Universal por Hijo (AUH) y otras prestaciones sociales. De hecho, de menor a mayor, durante todo 2021 incrementó el pago de asignaciones y concedió bonos de compensación de los haberes previsionales para las remuneraciones mínimas para tratar de paliar el impacto inflacionario. También los poderes Judicial y Legislativo recibieron más partidas dentro del Presupuesto 2021. Y además se incrementaron las transferencias para cubrir los subsidios en los servicios públicos, como energía eléctrica y gas, y en el transporte.

El DNU 809/2021 abarca readecuaciones y decisiones políticas tomadas a lo largo del año que actualizan los créditos para gasto primario de la Administración Nacional en 1.215.000 millones de pesos. Esta actualización se encuentra parcialmente compensada por el incremento de la recaudación (gracias esencialmente a la inflación) en 345.000 millones de pesos con respecto a lo estimado en la ley 27.591 de Presupuesto del corriente año y justifica un déficit fiscal del 3,5% del PIB que no estaba reflejado en el “Resultado Fiscal”, publicado todos los meses por la Secretaría de Hacienda de la Nación.

El proyecto de ley de Presupuesto 2022 no presenta ningún pago para cancelar los vencimientos de la deuda contraída con el FMI, por lo que se entiende que el acuerdo con ese organismo internacional comprenderá un período de gracia para abonar el capital adeudado. Pero, paralelamente, el lunes 13 el ministro de Economía, Martín Guzmán, se presentó ante la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Cámara de Diputados de la Nación y modificó la planilla de Fuentes y Aplicaciones Financieras en nada menos que unos 12.500 millones de dólares (su equivalente en pesos)  provenientes de otros organismos multilaterales (Banco Mundial, BID, CAF, FIDA, FONPLATA, etc.) en calidad de “financiamiento neto”, suma que supera varias veces el financiamiento de los últimos años [1].

En la semana del lunes 13 al viernes 17 de diciembre, en la que se trató el proyecto, se hicieron nuevas e importantes modificaciones al Mensaje 49 del 15 de septiembre pasado, que se presentaron en el dictamen de mayoría de la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Cámara baja.

Por un lado, pese a que se acordó con las provincias ampliar el plan de obra (Plan Plurianual de Inversiones) y se modificó la planilla de Fuentes y Aplicaciones Financieras en el equivalente a unos 12.500 millones de dólares, se desfinanció totalmente la ejecución del Canal Magdalena, que es la vinculación natural entre el litoral marítimo y el fluvial argentino, primordial para el desarrollo económico de la Patagonia, Antártida e Islas del Atlántico Sur y geoestratégico para el control y fiscalización de ese océano.

Es el vínculo necesario para que los barcos que proceden de los puertos marítimos nacionales o de ultramar puedan acceder a los puertos fluviales sin pasar por aguas uruguayas, donde actualmente se someten a esperas en cola para ingresar y, en definitiva, quedan fuera de la jurisdicción argentina, sin beneficio alguno para nuestro país y sí para las empresas exportadoras e importadoras que tienen en el privatizado puerto de Montevideo su principal administración.

En el dictamen de mayoría de la Comisión de Presupuesto y Hacienda, las provincias del norte argentino habían logrado que el gobierno nacional incrementase la partida del Fondo de Compensación al Transporte Público de Pasajeros Automotor para aumentar el subsidio a las empresas prestadoras, de 27.000 a 46.000 millones de pesos. Paralelamente, en el proyecto de Presupuesto Nacional 2022, no aprobado por la Cámara de Diputados, se reducían las partidas para los gastos sociales en términos reales, esencialmente el plan Potenciar Trabajo, en el cual el Estado invertirá este año 226.000 millones de pesos, según el crédito vigente en el sistema de presupuesto abierto. Para 2022, el proyecto oficial fija un monto de 241.096 millones de pesos –y así con el resto de las partidas de los programas sociales–, dando un resultado negativo en términos nominales, dada la esperada inflación del 33%.

Programas sociales Presupuesto Nacional 2021 y Mensaje 49

   En millones de $ corrientes. Fuente: Mensaje 49, proyecto de ley de Presupuesto 2022.

En síntesis

El proyecto de ley de Presupuesto de la Administración Nacional mostraba claras inconsistencias. Seguramente estaba supeditado al programa que delinearon el ministro Guzmán y la directora general del FMI, Kristalina Georgieva, y que contra reloj acordó en Washington en los primeros días de diciembre, la delegación encabezada por el representante argentino ante el FMI, Sergio Chodos; el secretario de Hacienda, Raúl Rigo; y el vicepresidente del BCRA, Jorge Carrera. Ese programa procura un sendero de reducción del déficit fiscal, una restricción creciente a la asistencia monetaria del Banco Central al Tesoro y una meta de reducción de la brecha entre el dólar oficial y los paralelos, devaluando el tipo de cambio oficial.

Es decir, un programa a diez años de plazo para que la Administración Nacional pase del actual déficit fiscal del 3,5% del PIB,  a un superávit que le permita comprar las divisas para pagar los intereses de la deuda por tres o cuatro años y luego, en los seis o siete años restantes, amortizar el capital adeudado de 32.200 millones de Derechos Especiales de Giro (DEG [2]), equivalente a unos 45.400 millones de dólares.

Que ello fuera posible –y esa es la inconsistencia mayor– requiere de un crecimiento exponencial de nuestras exportaciones para los próximos 10 años que no tiene en cuenta que el 65% de nuestras ventas externas son productos primarios o, a lo sumo, manufacturas de origen agropecuario. Eso no genera empleo ni valor agregado, sólo genera riqueza para una minoría que tiene la mayor participación en esas ventas, con lo que el país jamás va a crecer en forma sostenida y menos va a distribuir ingreso en forma progresiva, sino todo lo contrario.

Notas

[1] Obviamente, existe una fuerte relación entre el BIRF-Banco Mundial y el BID, con el FMI.

[2] Los DEG son la moneda de cuenta del FMI y actualmente es equivalente a 1,41 dólares.

* Licenciado en Economía, profesor de Política Económica y de Instituciones Monetarias e Integración Financiera Regional en la Facultad de Ciencias Económicas (UBA). Fue Director Nacional de Programación Macroeconómica. Analista senior asociado al Centro Latinoamericano de Análisis Estratégico (CLAE).