Puerto Rico: La auditoría en curso ya revela una deuda ampliamente ilegal
Pierre Gottiniaux| La isla de Puerto Rico, que forma parte de la Commonwealth de Estados Unidos, se hunde bajo el peso de una deuda insostenible de casi 73.000 millones de dólares. Su estatuto neocolonial le impide reestructurar su deuda y protegerse de los acreedores rapaces que ya han comenzado a asegurar sus posiciones, maniobrando en la sombra, con el fin de que Washington tome «buenas» decisiones que pondrán a la población de la isla de rodillas. Sin embargo una comisión de auditoría de la deuda está revelando que una gran parte de la deuda pública de Puerto Rico se emitió en contradicción con la constitución y podría calificarse de ilegal frente al derecho de Estados Unidos.
Las causas del endeudamiento
Estados Unidos hizo de Puerto Rico un paraíso fiscal para sus empresas, que se benefician de mano de obra barata. Puerto Rico ofrecía una exención total de tasas a las empresas estadounidenses basadas allí y la posibilidad de repatriar las rentas a la casa matriz sin que pagasen tasas las filiales de empresas basadas en Estados Unidos. Pero esta ventaja fiscal, de la que se beneficiaba un gran número de empresas, terminó en 2006 por decisión del Gobierno federal, lo que hizo que abandonasen el país muchas empresas, los inversores y por lo tanto los empleadores.
Puerto Rico ofrece otra ventaja a los inversores y esta sigue vigente: la exención de tasas sobre las rentas de los títulos de la deuda de las colectividades públicas. Esta exención de tasas es válida para todas las colectividades públicas americanas, pero en Puerto Rico ofrece una triple ventaja única: exención de las tasas federales, de las del Estado y las de la comunidad, incluso si usted no vive en Puerto Rico (mientras que para los 
demás Estados americanos la exención de tasas del Estado y de la comunidad solo es aplicable si usted vive en el Estado y/o la comunidad en la cual usted invirtió). Por eso se habla aquí de triple exención –y todo eso deja de recaudarlo el Gobierno de Puerto Rico-. Los fondos de inversión locales de Estados Unidos se han beneficiado ampliamente de ese sistema.
Otra causa importante del crecimiento de la deuda de Puerto Rico es la diferencia de tratamiento en los sistemas de seguridad social: el Gobierno de Puerto Rico recibe proporcionalmente mucho menos del Gobierno federal que los otros 50 Estados, para una población de media mucho más pobre y por lo tanto más susceptible de beneficiarse de ese sistema de apoyo. Y eso mientras la población insular paga las mismas tasas que la «continental». El aporte compensatoria que el Gobierno ha debido hacer en los últimos decenios supone más de un tercio de la deuda actual de Puerto Rico (25.000 millones de dólares sobre 73.000 millones) |1|. Ya se han ejecutado muchos recortes en los programas públicos y privados de seguridad social (reducción de los salarios, subida de las cotizaciones, bajada de las tasas de cobertura…) con consecuencias devastadoras puesto que detrás de esos programas están las personas que no pueden acceder a la sanidad (ver la campaña de vídeo People are literally dying because of Wall Street greed).
También hay que señalar que la crisis de 2007, que volvió recelosos a los inversores frente a todo lo que pudiera conllevar un riesgo y la situación de puerto Rico, un año después del final de la ventaja fiscal mencionada arriba, no era de las más alentadoras. La recesión brutal de 2009 que siguió a la crisis de 2007 también afectó mucho a la industria turística de Puerto Rico, contrayendo todavía más una economía ya exangüe. Finalmente la bancarrota de Detroit en 2013 empujó a numerosos inversores a dirigirse a los títulos de la deuda de las colectividades públicas, ya que de repente dichos títulos ya no podían considerarse «intocables», al abrigo de toda reestructuración y de toda suspensión de pagos.
Por todas estas razones, que no son exhaustivas, eso ha hecho que durante 16 años consecutivos el presupuesto de Puerto Rico sea deficitario y que el Gobierno haya pedido prestado para compensarlo. A cambio de implementar medidas de austeridad dirigidas a reducir ese problemático déficit cuya única consecuencia ha sido hundir a la población en una pobreza creciente empujando a una parte cada vez mayor a la emigración. Los puertorriqueños se benefician de la nacionalidad estadounidense y por lo tanto pueden circular e instalarse libremente en todo el territorio. La población de la isla se vacía pues inexorablemente año tras año, agravando más la situación puesto que el balance demográfico de Puerto Rico ya es negativo. Y los que abandonan la isla son sobre todo los diplomados que apenas tienen salida allí. Esto que no hace más que acelerar la degradación de la situación y arrastrar al Gobierno –y a la población que paga las consecuencias- a una espiral de endeudamiento y austeridad.
El problema de la soberanía
Puerto Rico es una semicolonia estadounidense con la soberanía extremadamente limitada. Y en el caso de su deuda los límites son totalmente flagrantes: el Gobierno federal ha retirado a Puerto Rico la posibilidad de acogerse al capítulo 9 de la ley sobre la insolvencia de las colectividades públicas a la que recurrió Detroit en 2013. El Gobierno de la isla intentó aprobar una ley en 2014, conocida con el nombre de Recovery Act, que le habría permitido reestructurar su deuda, pero los tribunales estadounidenses invalidaron dicha ley el 13 de junio de 2016 |2|.
La cuestión de la soberanía de Puerto Rico se debate regularmente, pero los bloqueos para impedir su puesta en marcha son numerosos. En un referéndum celebrado en 2012 la mayoría de la población se pronunció a favor de una auténtica incorporación a Estados Unidos, en oposición al statu quo actual de territorio incluido o Commonwealth. La mayoría de los puertorriqueños tienen familia en Estados Unidos y están vinculados a ese país por lo que rechazan masivamente la solución de un Estado independiente. Pero el Gobierno federal, y la población estadounidense en general, no quieren oír hablar del asunto al estimar que la inclusión de la isla costaría muy cara y rechazan afrontar la cuestión de las responsabilidades en la situación económica de Puerto Rico. Así, apenas algunos días antes de la invalidación de la Recovery Act, a principios del mes de junio de 2016, el Tribunal Supremo de Estados Unidos rechazó la demanda de revisión del estatuto de Puerto Rico solicitada por su Gobierno.
(Resultados del referéndum de 2012. Fuente Wikipedia)
La amenaza de la suspensión de pagos
Concretamente el Gobierno de Puerto Rico ya está en suspensión de pagos desde 2015, pero respecto a obligaciones no prioritarias ya que no están garantizadas por la constitución. El 1 de julio, si no pasa nada, Puerto Rico caerá en bancarrota sobre una deuda prioritaria de 2.000 millones de dólares, una bancarrota que podría desencadenar una ola de represalias judiciales por parte de los acreedores, que se volverían inevitablemente hacia los tribunales para exigir el pago de sus préstamos. E, incluso si Puerto Rico llegara a rascar los fondos del cajón para pagar esta deuda el 1 de julio, lo que es muy poco probable, eso conllevaría automáticamente dejar de pagar los salarios y las pensiones; el cierre de hospitales y servicios públicos, ya que el Gobierno no dispone de la liquidez necesaria para cubrir esa suma y eso no podría hacerse más que a costa de otras partidas.
¿Quién posee la deuda de Puerto Rico?
El sistema de triple exención de tasas sobre los títulos de la deuda de Puerto Rico le ha dado grandes atractivos para los inversores estadounidenses, empezando por los numerosos fondos de inversión que funcionan casi integralmente en la compra de obligaciones municipales que tienen un impacto importante sobre la economía local. Se encuentra así un gran número de fondos de pensiones repartido sobre todo el territorio de Estados Unidos.
Pero desde que la crisis de la deuda de Puerto Rico tomó amplitud, en 2014, y que las notas distribuidas por las agencias de calificación comenzaron a degradarse, nuevos actores entraron en juego. Se trata de los fondos buitres, que recompran en el mercado secundario los títulos de deuda puertorriqueños a una fracción de su valor (como media a 30 céntimos el dólar, 30% del valor nominal), exigiendo tasas de interés exorbitantes (hasta el 34%). Esos fondos tienen un objetivo preciso: esperan que Puerto Rico declare la suspensión de pagos de su deuda y entonces atacarán judicialmente para exigir el pago del valor nominal del título (el «dólar» que adquirieron por 30 céntimos). Es su especialidad. Lo han hecho con Argentina, con Grecia, con todos los países que experimentan situaciones de sobreendeudamiento, y esa actividad les reporta miles de millones.
La principal solución considerada actualmente
En este momento la«solución» que tiene más posibilidades de prosperar es una ley que ha sido votada por la Cámara de Representantes de Estados Unidos el 9 de junio de 2016 conocida en español con el nombre de PROMESA (Puerto Rico Oversight, Management and Economic Stability Act). Esta ley ha conocido un importante apoyo bipartidista, es decir, tanto por parte de los republicanos como de los demócratas, especialmente de la candidata Hillary Clinton. Y para causa, ese proyecto de ley que debe todavía se aprobada por el Senado, dirigida a reestructurar una parte solamente de las obligaciones puertorriqueñas en circulación, y los fondos buitres se concentran evidentemente sobre otra parte, que será ahorrada por la reestructuración, pero que es tanto garantía por la constitución de Puerto Rico. Esa es una de las razones invocadas por sus detractores, como Bernie Sanders |3|, senador demócrata en 2016, numerosos sindicatos y los pequeños portadores puertorriqueños, que reprochan con razón un tratamiento diferenciado entre los grandes inversores y los pequeños. Pero esa no es la única razón.
La ley Promesa, si no sufre modificación durante su paso al Senado, instituirá el establecimiento de un consejo de supervisión presupuestaria (fiscal oversight board) compuesto de siete miembros de los que cuatro serán nombrados por el Partido Republicano, dos por el Partido Demócrata y uno por el presidente y de los cuales solo un miembro deberá ser residente de Puerto Rico. Ese consejo tendrá los poderes superiores a los del Gobierno de la isla, en materia económica y también de gobierno en general, lo que no deja de recordar la época colonial, cuando el Gobierno de la isla era un oficial del ejército estadounidense nombrado por el presidente. Eso hace igualmente pensar en la comisión financiera internacional instituida en Túnez en 1869 |4| y en Grecia en 1892 |5|.
El consejo de supervisión presupuestaria tendrá pues por misión negociar la reestructuración de una parte de la deuda puertorriqueña y tomar las medidas de «saneamiento» de la economía insular reclamadas por los acreedores, que vuelven a profundizar las medidas de austeridad tomadas estos últimos años y que ya han provocado el cierre de 150 escuelas, la pérdida del 20% de los empleos de la isla, la emigración de casi 50.000 personas al año, la explosión de las desigualdades, etc. |6|. Hoy más de un niño de cada dos vive bajo el umbral de la pobreza en Puerto Rico. El consejo deberá pues despedir todavía a más enseñantes, cerrar más escuelas, bajar el salario mínimo (algunos hablan incluso de bajar a 4,25 dólares por hora para los menores de 25 años), incluso suprimirlo directamente, etc.
Las alternativas
Existe una coalición en Puerto Rico, que agrupa a los sindicatos, las organizaciones de la sociedad civil y los activistas, y que defiende la idea de una auditoría de la deuda, al pretexto de que una gran parte de la deuda pública puertorriqueña podría ser ilegal. Esta coalición, denominada VAMOS4PR, fue escuchada por el Gobierno de Puerto Rico, que decidió poner en marcha una auditoría de la deuda en julio de 2015, con el mandato de analizar las emisiones de obligaciones puertorriqueñas de los últimos 45 años. Desgraciadamente, a causa de una falta de fondos, la comisión formada por 17 personas (cargos elegidos, representantes de instituciones financieras, representantes sindicales e investigadores) no pudo empezar a trabajar hasta enero de 2016. La comisión acaba de presentar un primer informe de «preauditoría» que servirá de base al trabajo futuro, dando serias pistas en cuanto a la ilegalidad de una parte de la deuda puertorriqueña. La auditoría analiza las dos emisiones de deuda puertorriqueñas más recientes, en 2014 y 2015 (ver el informe debajo de este artículo)
Ese informe conlleva los elementos de información extremadamente importantes, aporta fuertes argumentos en favor de un repudio de una gran parte de la deuda de Puerto Rico. Hay que lamentar que no sea más debatido y mediatizado. Siempre es él que el informe revela que una gran parte de la deuda puertorriqueña se contrajo en flagrante violación de la constitución de la isla y puede por lo tanto ser calificada de ilegal.
Puerto Rico emitió las obligaciones multimercado en 2014 con el fin de financiar su déficit, pero la constitución requiere que las naciones de la Commonwealth mantengan un presupuesto equilibrado y prohíbe al Gobiero haber recurrido al préstamo para compensar el déficit presupuestario. Sin embargo Puerto Rico pidió 30.000 millones de dólares prestados para financiar su déficit desde 1979. Esta deuda podría ser calificada de ilegal por un tribunal.
La constitución impone a Puerto Rico no gastar más del 15 % de sus rentas en el servicio de la deuda, sin embargo el gobierno dedica entre el 14 y el 25 % de su presupuesto al pago de la deuda. Si la auditoría final demuestra que Puerto Rico dedica más del 15 % de su presupuesto a la deuda, entonces la deuda podría ser declarada ilegal por un tribunal. Habrá entonces ciertamente determinar qué parte de la deuda sobrepasó el límite.
La constitución prohíbe la emisión de títulos a más de 30 años. Sin embargo el Gobierno de Puerto Rico, como a mayoría de los países, hace «rodar su deuda», es decir, que cuando una deuda llega a plazo en vez de reembolsarla el Gobierno contrata otra deuda para financiar la precedente. La comisión da el ejemplo de una deuda emitida en 2014 con el fin de reembolsar una deuda emitida en 2003 la cual a su vez se emitió para refinanciar una deuda de 1987. La comisión deberá pues determinar si la práctica en cuestión es contraria a la constitución.
La comisión se inclinará igualmente sobre eventuales aspectos de ilegitimidad de la deuda, aunque no los califique de esta manera en su informe. Puerto Rico posee alrededor de 37.000 millones de CAB’s (Capital Appreciation Bonds), que son las obligaciones de un género particular, puesto que el emisor no pagará los intereses y no reembolsará el capital más que cuando el título llegue a plazo. Por ejemplo, una de las obligaciones que Puerto Rico debe reembolsar el 1 de julio es un CAB emitido en 1998 de un valor nominal de 14 millones de dólares por el cual el pago completo es de 38 millones de dólares una vez incluidos los intereses. La comisión se inclinará pues sobre esta práctica en su informe final.
Finalmente, una última cuestión a la cual la comisión intentará responder revela de la productividad y de la contribución al crecimiento económico de la deuda. Puerto Rico tiene una ratio de deuda/PIB del 96 %. El aumento reciente de la deuda no habiendo producido ningún efecto positivo en la economía, la comisión analizará en detalle el impacto económico de las sucesivas emisiones de deuda.
Conclusión
Aparece claramente que la ley Promesa no va a mejorar la situación para los habitantes de Puerto Rico, bien al contrario. El Gobierno federal no busca en absoluto establecer las razones del sobreendeudamiento de la isla, abrigándose tras el argumento de la mala gestión manifiesta de un gobierno manirroto para imponer una retoma en mano dura y sin concesiones. Sin embargo numerosas pistas yendo en el sentido de un repudio de la deuda se extiende ante nosotros, revelados por una comisión de auditoría que apenas acaba de comenzar un serio trabajo de análisis. Pero los intereses privados que se esconden detrás de esa «crisis de la deuda» son poderosos y saben hacerse oír muy bien en Washington, no dejando verdaderamente entrever una salida airosa de la crisis sin una auténtica voluntad política.
*Investigador de CADTM Bélgica
