Argentina: Ley de glaciares y ahogo financiero de las provincias
Horacio Rovelli
Las administraciones de las provincias argentinas que están al pie de la cordillera de los Andes propiciaron la ley que modifica la norma legal 26.639 de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial, sancionada en la Argentina en 2010. Esta protege glaciares y áreas periglaciares como reservas estratégicas de agua dulce, prohibiendo expresamente actividades mineras e industriales que puedan contaminar o destruir esos ecosistemas.
Con la modificación, las provincias pueden determinar qué manchón de agua cumple la “función hídrica efectiva” y, con ello, qué áreas quedan protegidas y cuáles pueden habilitarse para actividades como la minería o la explotación hidrocarburífera.
La reforma realizada es por el control del agua, del territorio y de las condiciones de inserción de la Argentina en la nueva división internacional del trabajo. Por lo tanto, se abandona un régimen de resguardo del agua como bien común y se lo reemplaza por un esquema que la subordina a la valorización económica y financiera del territorio.
La reforma reduce la tutela integral de la Nación conferida por la Constitución nacional, y la reemplaza por una definición centrada en la “función hídrica efectiva”, transfiriendo a las administraciones provinciales el poder de delimitación y control, en detrimento de un proyecto estratégico nacional.
La sanción de la nueva ley no contempló el art. 40 de la Constitución nacional, por el que el Congreso de la Nación, a iniciativa de la Cámara de Diputados, puede someter un proyecto de ley a voto de los ciudadanos en consulta popular. Y en cambio, se limitaron a invitar al plenario de las comisiones de Recursos Naturales y Conservación del Ambiente Humano y Asuntos Constitucionales a muy pocos participantes, y solo en dos días de audiencia.
En ese sentido, el ingeniero y ambientalista Bruno Capra no se cansa de repetir en sus notas que la nueva ley “no cumple con lo dispuesto en el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (constitucional), que dispone que los recursos naturales son del pueblo y la única forma de disponer de ellos es un plebiscito nacional informado y vinculante, y que no tiene atribuciones el Parlamento para la decisión que ha tomado de modificar la ley 26.639”.
Y que se puede “procesar por violación de derechos humanos a los legisladores que han votado a favor, así como a los integrantes del Poder Ejecutivo que la enviaron al Parlamento. La misma suerte correrán los responsables de las mineras que firmen los contratos de concesión, por ser tan ilegales ellos como los representantes de los gobiernos que firmen por su parte”.
En el mismo sentido, el gobernador de La Pampa, Sergio Ziliotto, presentó un amparo colectivo para frenar la reforma de la Ley de Glaciares, argumentando que es inconstitucional, incumple el Acuerdo de Escazú, afecta el ambiente y el derecho al agua y amenaza los recursos hídricos provinciales.
La reforma de la Ley de Glaciares se subordina a una arquitectura política y diplomática destinada a asegurar minerales críticos para la transición energética y la reindustrialización tecnológica, esencialmente de los Estados Unidos. En ello, el cobre es estratégico para la electromovilidad, para las energías renovables y también para los centros de datos.
BHP y Lundin Mining, Barrick Mining (ex Barrick Gold), Glencore, Río Tinto y McEwen Copper son las principales mineras del planeta, y son a su vez las beneficiadas directas del engendro jurídico convertido en ley.
BHP y Lundin Mining están asociadas en una UTE (unión transitoria de empresas) que han denominado Vicuña Corp, que explotará las minas de cobre de Filo del Sol y Josemaría en la provincia de San Juan.
Barrick Mining en la mina de oro y cobre de Veladero en el norte de San Juan derramó cianuro al río Las Taguas en septiembre de 2015. Ante las pruebas evidentes, lo reconoció, pero no brindó ninguna explicación, como lo reclamó la sociedad civil ante el gobierno y la Justicia. En paralelo, la Justicia suspendió su producción solo por cinco días para realizar la inspección, y después autorizó su continuación.
Recordemos que la Corte Suprema de Chile, por la misma causa, obligó a la Barrick a cerrar la mina de Pascua Lama en el hermano país.
Glencore, empresa de origen suizo, cuyos principales accionistas son BlackRock y Vanguard Group, tiene participación en varias mineras en el país, pero principalmente en Bajo de la Alumbrera y Agua Rica en Andalgalá-Catamarca, y Mina de Pachón en San Juan. En este último caso, su emplazamiento en alta montaña involucra la cuenca del río Los Patos, uno de los cuatro afluentes del río San Juan.
En el caso de Bajo de la Alumbrera, fue la primera (en 1997) explotación a cielo abierto de la Argentina, donde dinamitaron la mina para reducir las rocas casi a polvo y, finalmente, rociarlas con químicos para producir la separación del metal. Este proceso se lo conoce como lixiviación, y termina con un cóctel de desechos encerrados en un gran dique de cola, donde se corre el riesgo de contaminar el agua que nace de los glaciares.
En el año 2016, un equipo del CONICET investigó los componentes hidroquímicos de cinco ríos del departamento de Andalgalá. El informe mostró que «los niveles de cobre, cromo y plomo exceden los niveles guía de calidad de agua para protección de vida acuática». Y que tres de esos ríos, los que por ser de mayor caudal abastecen al pueblo de agua potable y riego, presentan manganeso «en valores que exceden los máximos permitidos para agua de consumo humano del código alimentario argentino”.
A su vez, los geólogos Miguel Gianfrancisco y Guillermo Amílcar Vergara de la Universidad Nacional de Tucumán (universidad que hizo el descubrimiento de la mina) realizaron un estudio de Bajo de la Alumbrera y observaron una cuantiosa exacción a la Nación Argentina, al gobierno de Catamarca y a Yacimientos Mineros de Agua de Dionisio (YMAD, constituido por la Universidad Nacional de Tucumán y el Gobierno de Catamarca). Por esto, presentaron la correspondiente denuncia al fiscal federal en el mes de febrero del año 2012.
La empresa minera declara exportar oro, cobre y molibdeno. Olvida declarar las exportaciones de cromo, titanio, circonio, cerio, cobalto, cesio, hafnio, lantano, lutecio, columbio, níquel, escandio, tantalio, terbio, torio, uranio, tungsteno, ytrio e iterbio. Estos son obtenidos en la explotación de los tres primeros y únicos declarados con fines tributarios.
Glencore tiene cerrada la mina Bajo de la Alumbrera, pero con el nuevo marco legal la va a reabrir, como también pondrá en funcionamiento Agua Rica.
La empresa minera multinacional anglo-australiana Río Tinto, donde BlackRock es uno de sus principales accionistas institucionales con aproximadamente el 7,1% de propiedad según datos de abril de 2026, explota esencialmente litio en nuestro país en el Proyecto Rincón (Salta), salares de litio como Olaroz y Caucharí (Jujuy), y Fénix y Sal de Vida (Catamarca).
McEwen Copper, de origen canadiense, posee el proyecto de cobre de gran escala y a cielo abierto en “Los Azules”, ubicado en Calingasta, provincia de San Juan, sobre glaciares de escombros en la cordillera, áreas protegidas por la ley 26.639.
Los impuestos y las provincias
Esto se da en un marco de fuerte descenso de la recaudación tributaria por caída del consumo y de la inversión interna bruta fija, motivada por los salarios que se ajustan muy por debajo de la inflación y por la disminución de puestos de trabajo. Así lo demuestra el Ministerio de Capital Humano en base a datos del SIPA, que compara diciembre de 2023 con diciembre de 2025. Disminuyeron en 196.700 los puestos de trabajo en el sector privado; había 6.385.800 empleados asalariados y bajó a 6.189.100. Y en el sector público, 80.890 empleos; la planta total de trabajadores del Estado se redujo de 3.484.300 a 3.403.400 empleados.
También en un marco agravado por la rotura de las cadenas de pago ante las menores ventas, el aumento del grado de morosidad en los préstamos empresariales y personales, en las tarjetas de pago y de créditos, etc., que financiaban parcialmente el consumo y el capital de trabajo de las empresas, y que no tiene ninguna perspectiva de recuperarse.
Así, cayó la recaudación del IVA que percibe la Nación y del IIBB (impuesto a los ingresos brutos) que recaudan las provincias. También descendió la recaudación del impuesto a las ganancias ante menores ingresos. Por ende, cayó la coparticipación federal (dado que IVA y ganancias significan 52% de la recaudación tributaria nacional y el 94% de la recaudación coparticipable), y también descendió fuertemente la recaudación propia de las provincias, dado que en promedio el IIBB representa el 70% de dichos recursos propios.
En el primer trimestre de 2026, los recursos de coparticipación cayeron en términos reales en el orden del 8% interanual, y los ingresos por impuestos provinciales alrededor del 4% interanual, afectados principalmente por el descenso en los ingresos en el gravamen de ingresos brutos.
Esa es la razón [2] por la que, en abril de 2026, el gobierno nacional emitió el decreto 219 (B.O. 06/Las transferencias tributarias de origen nacional representan una gran parte de los ingresos provinciales: En promedio, para el primer trimestre 2026, alcanzan 44,8% en recursos de coparticipación federal de impuestos (CFI), mientras que si se incorpora el resto de las transferencias de origen nacional (RON), el guarismo asciende a 54,0% del total [1].
Como a su vez, en promedio, el 70% del presupuesto provincial se concentra en salud, educación, seguridad social y seguridad, el ajuste recayó y recae sobre dichos servicios y sobre las remuneraciones de los trabajadores de esos sectores.04/2026) que le permite adelantar a 12 provincias hasta la suma de 400.000 millones de pesos. Las jurisdicciones beneficiadas fueron Catamarca, Chaco, Chubut, Corrientes, La Rioja, Mendoza, Misiones, Río Negro, Salta, Santa Cruz, Tierra del Fuego y Tucumán. Las provincias no pueden solventar sus gastos y deben endeudarse con la Nación para hacerlo, con lo que el problema se traslada a un futuro inmediato.
Hay casos concretos, como es el transporte público de pasajeros, donde la Nación gira en cuenta gota los recursos de subsidio, que otrora las provincias, sobre todo las más dependientes de este, adelantaban esos fondos a las empresas transportistas y ahora, por la merma de sus ingresos, no pueden, por lo que han disminuido entre un 15 y un 25% la frecuencia en el servicio con su correlato de demoras para llegar al trabajo, etc.
Las administraciones de las provincias que impulsaron la modificación de la ley 26.639 aducen que la actividad extractiva les va a generar empleo e ingresos. Sin embargo, eso no pasó nunca.
En primer lugar, se atañe a la ley 24.196 de inversión minera en la Argentina, que ofrece a los proyectos mineros estabilidad fiscal por 30 años, garantizando que la carga tributaria total (nacional, provincial y municipal) no aumentará desde la presentación del estudio de factibilidad. Este régimen incluye beneficios impositivos, aduaneros y cambiarios para fomentar la inversión. Ahora agravado por el RIGI (Régimen Incentivo a las Grandes Inversiones), que ofrece beneficios extraordinarios para inversiones que superen los 200 millones de dólares en minería, petróleo y gas (no tienen obligación de abastecer al mercado interno, al quinto año de liquidar las exportaciones en el país, etc.).
En impuestos nacionales, el régimen para la minería, por ejemplo, eximió a Bajo de la Alumbrera de abonar IVA, impuesto al cheque y sellos, y solo contribuyó al fisco nacional con el impuesto a las ganancias que hace por declaraciones juradas, con una alícuota del 35% sobre utilidades netas, pero la normativa contempla la posibilidad de deducir amortización acelerada de bienes de capital según lo establecido en la Ley 24.196 de Inversiones Mineras. Además, en el año 2016 las mineras se vieron beneficiadas por las medidas adoptadas por el entonces Presidente Mauricio Macri, al eliminarse las retenciones a sus exportaciones.
Conclusión
Tanto la administración nacional como la de las provincias no pueden, ante la caída del nivel de actividad, tener los ingresos suficientes para cubrir las erogaciones corrientes, resintiendo la calidad y frecuencia de los servicios públicos.
En el caso de la Nación, tiene la posibilidad de la que hace uso y abuso, de capitalizar intereses de la deuda en pesos en Lecap y Boncap.
Que es una suma cada vez más importante, máxime que, por ejemplo, el gasto total del sector público nacional del mes de febrero de 2026 fue de 13,8 billones de pesos (al tipo de cambio oficial, menos de 9.000 millones de dólares) y los intereses capitalizados a ese mes suman 85.387 millones de dólares.
Si la administración nacional llegara a aumentar impuestos, ese costo se traslada a los precios, generando más inflación, menos consumo, más recesión y, finalmente, menos recaudación. Si opta por emitir moneda, el resultado es el mismo: más inflación y el círculo se repite. Si se endeuda en el mercado local, le prestan, pero a altas tasas, que implican más presión fiscal futura.
Los mercados financieros internacionales desconfían del ministro de Economía Luis Caputo y de su equipo, que ya llevaron al país al default en 2018 y que debió ser rescatado por el FMI. La prueba está en la tasa de riesgo país, que supera los 500 puntos básicos. Y si reduce el gasto, colapsan servicios esenciales. El resultado es inflación con depresión económica.
En ese marco, las provincias son presas del modelo, en que, si no aumenta el consumo interno y los salarios, no va a aumentar la recaudación ni del IVA, ni de IIBB, ni de ningún gravamen ligado al mercado nacional. Y la promesa de los que propiciaron la modificación de la ley 26.639 es más un ingreso concreto a los promotores que a la provincia, donde la contaminación del agua, como dice el abogado ambientalista Enrique Viale, no tiene retorno: “Una vez destruido un glaciar, no hay marcha atrás”.
Notas
[1] Obviamente hay provincias que el RON representa el 70% de los ingresos, caso Santiago del Estero, Jujuy, Catamarca, La Rioja, Corrientes, y otras como las provincias de Buenos Aires, Chubut, Neuquén y CABA menos del 35% de sus ingresos.
[2] En los fundamentos se aduce que los gobiernos de esas provincias manifiestan que se ven impedidos, en forma transitoria, de atender financieramente los compromisos más urgentes derivados de la ejecución de su presupuesto de gastos y amortización de deudas.
* Licenciado en Economía, profesor de Política Económica y de Instituciones Monetarias e Integración Financiera Regional en la Facultad de Ciencias Económicas (UBA). Fue Director Nacional de Programación Macroeconómica. Analista senior asociado al Centro Latinoamericano de Análisis Estratégico (CLAE).