El TLC Uruguay–Chile y los problemas para un debate político muy necesario
Natalia Carrau|
El pasado 4 de Octubre Uruguay firmó un Tratado de Libre Comercio (TLC) con Chile luego de una negociación catalogada como exitosa. Estrictamente hablando, este no es el primer TLC que tiene Uruguay. El primero fue firmado con México en 2003 y entró en vigor en 2004[1]. Sin embargo, el TLC con Chile sí constituye el primer instrumento que coloca a Uruguay a las puertas de un nuevo tipo de inserción internacional.
Esto es así porque el TLC que Uruguay acaba de firmar es un tratado de última generación en el sentido que incorpora todas las disposiciones, metodologías y temas de los acuerdos comerciales actualmente en negociación, en especial, Coherencia Regulatoria, obligaciones a adhesión a tratados internacionales exigentes en materia de Propiedad Intelectual, aspectos sensibles en materia de Telecomunicaciones, aspectos preocupantes en materia de Servicios que ya estaban incluidos en el Acuerdo sobre Comercio de Servicios (TISA) que Uruguay oportunamente abandonó durante 2015.
Este TLC coloca a Uruguay frente a un nuevo tipo de inserción internacional en varios sentidos. En primer lugar porque es un instrumento político que avanza por encima del proceso de integración regional del que Uruguay es parte con el MERCOSUR, estableciendo nuevos instrumentos, nuevas exigencias y nuevos compromisos que no son parte del proceso del MERCOSUR y que sería adecuado debatir en conjunto con los otros miembros. Los procesos de integración regional ofrecen condiciones mucho más adecuadas para trabajar asimetrías entre los países y aminoran la velocidad y el estándar de exigencias que presentan los instrumentos de liberalización comercial.
En segundo lugar, es cierto como afirman autoridades de Cancillería que con este TLC Uruguay comenzó a aggiornarse a la normativa de las “nuevas negociaciones comerciales mundiales”. El problema es que en estas nuevas negociaciones, al igual que lo que ocurría con la Organización Mundial del Comercio (OMC), no existe margen real para contemplar asimetrías. El trato especial y diferenciado desaparece en estas negociaciones porque implica una discriminación que contraviene el trato nacional y el trato de nación más favorecida, dos cláusulas centrales sobre las que se sostiene la negociación comercial internacional.
En tercer lugar, con este TLC Uruguay dio importantes señales políticas para los mercados mundiales. Hoy, la disposición del país en avanzar hacia una inserción bilateral que flexibilice las condiciones (y probablemente suspenda los beneficios de los que era parte) del MERCOSUR y lo ponga a “jugar en las grandes ligas” de la liberalización comercial pura y dura, está siendo confirmada.
TLC como instrumento político
Los TLC pueden definirse técnicamente como acuerdos comerciales que abarcan una variedad de temas considerados parte de materias transables comercialmente. Políticamente deben ser considerados instrumentos bastante más complejos con impactos en una variedad muy grande de temas que no podrían (o no deberían) considerarse materia comerciable. Por ejemplo, las disposiciones en materia de Derechos de Propiedad Intelectual (DPI) que despiertan amplia sensibilidad puesto que son considerados injustos desde una perspectiva del derecho al desarrollo y son cuestionados por los obstáculos que generan en por lo menos dos aspectos de interés público: patentamiento de la naturaleza y acceso a la salud y los medicamentos.
Los TLC han evolucionado tanto en los contenidos como en las metodologías y reglas que incluyen. Es por esta razón que se alude a “generaciones” de TLC, entendiendo a los clásicos y primeros TLC promovidos por Estados Unidos como la primera generación de este tipo de acuerdos.
El empuje inicial de estos TLC se los ubica habitualmente en la década del noventa y muy asociados a lo que fue la iniciativa del Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA)[2] impulsada por el entonces presidente de Estados Unidos Bush (padre) y el TLC América del Norte firmado entre Estados Unidos, Canadá y México en 1992 y vigente desde 1994. El ALCA fue derrotada en 2005 a instancias de la movilización y resistencia de organizaciones y movimientos sociales de todo el continente.
Posterior a la derrota del ALCA, estos instrumentos se renovaron y comenzaron a ser incorporados en la política comercial y exterior de otros países y regiones por la vía bilateral. La Unión Europea también impulsó una versión “adaptada” de TLC que llamó Acuerdos de Asociación Económica[3] en un intento por mostrar un lado más “amigable” de estos acuerdos y evitar las fuertes críticas de la que son objeto. Junto a la derrota del ALCA, la parálisis de la OMC en la Ronda de Doha también sentó las bases para que el camino de liberalización bilateral tomara mayor fuerza[4].
La categoría de “última generación” se le otorga a los TLC que están siendo negociados (o renegociados) en la actualidad que constituyen la expresión de mayor alcance de las negociaciones de comercio e inversiones. Una especie de acuerdo megarregional encapsulado en un instrumento bilateral.
La evolución implicó un avance y sofisticación de los contenidos en términos técnicos pero también en términos de alcance político. A través de las diferentes generaciones de TLC se han incorporado nuevos temas a la negociación, nuevas metodologías para negociar estos temas, nuevas reglas sectoriales y transversales y cambios en los mecanismos que dirimen controversias entre partes.
A pesar de que la teoría económica dominante reclama la idoneidad sobre estos temas, los aspectos de negociación comercial y de inversiones son materia política y no solo político-diplomática. Y esto es así porque la letra -extremadamente técnica de las negociaciones comerciales-, impone fuertes restricciones a la política pública, a la capacidad de legislar y de regular de los Estados, y, en definitiva, a los derechos humanos.
La percepción impuesta de que estos instrumentos son estrictamente comerciales y económicas, excluyó el espacio de discusión política en un doble sentido. Por un lado, reservó “el derecho de admisión” a equipos técnicos especializados en materia comercial y económica. Los cuadros de gobierno que habitualmente llevan adelante las negociaciones son equipos de ministerios de Economía y de Relaciones Exteriores, con poca o nula participación de otros ministerios. Por otra parte, el manejo de las negociaciones bajo un hermético secretismo impide que la población, las organizaciones y movimientos sociales o incluso el propio cuerpo legislativo de los países, conozcan qué y cómo se está negociando.
La discusión política es “herida de muerte” si se considera que, luego de firmado el acuerdo, los parlamentos solo podrán aprobar o rechazar de forma total el acuerdo, sin poder incluir cambios en capítulos o exclusión de algunas materias negociadas. Es decir, la actuación del parlamento es meramente confirmatoria o revocatoria del acuerdo.
Las implicancias de estos elementos confirman que estos instrumentos no constituyen meras herramientas económicas para el comercio. Son, sobre todo, instrumentos políticos de acumulación capitalista y determinan la inserción internacional y el desarrollo de los países que los firman.
Los “links” entre TLC y Acuerdos Megarregionales
El marco de negociación del comercio y las inversiones a nivel mundial muestra considerables cambios. En el escenario mundial existe una diversidad de acuerdos en proceso de negociación que conviven con negociaciones multilaterales y con negociaciones bilaterales. Los principales instrumentos llamados Acuerdos Megarregionales son: el Acuerdo Transatlántico sobre Comercio e Inversiones entre Estados Unidos y la Unión Europea (TTIP por su nombre en inglés), Acuerdo de Asociación Transpacífica (TPP por su nombre en inglés), el TISA mencionado al inicio de este artículo y el Acuerdo Integral de Economía y Comercio entre la Unión Europea y Canadá (CETA por su nombre en inglés). Al mismo tiempo, la Unión Europea está en proceso de renegociación de algunos TLC que ya tenía firmados como por ejemplo Chile y México.
Estos acuerdos están materializando por la vía de los hechos una serie de temas que no pudieron saldarse en las negociaciones de la OMC junto a otros elementos que son considerados novedosos.
Por un lado, los acuerdos exacerban las formas de negociar los temas incluidos en la OMC y en los TLC de primera generación. Tanto los sectores negociados en la OMC como las disposiciones, cláusulas y reglas con las que se negocian son ahora más agresivas y profundas en su alcance. Incluso son muchas veces consideradas transversales a todos los temas o capítulos de negociación. Ejemplos claros son la metodología de negociación por listas negativas que impone una tabla rasa para aplicar la liberalización a todos los sectores de servicios, salvo los que expresamente se incluyan en las “listas negativas”, y la llamada cláusula trinquete que obliga a mantener los compromisos de liberalización de forma indefinida. Ambos elementos son incorporados en el TISA e implican estándares más altos en la liberalización comercial que restringen y constriñen el margen para implementar políticas y el tipo de política a implementar en el futuro.
Otro de los aspectos novedosos introducidos son capítulos que expresan la voluntad de desregulación y el establecimiento de filtros para las políticas que se implementen. Esto se aprecia concretamente en los capítulos llamados Coherencia Regulatoria en el TPP, Regulación Doméstica en el TISA, que en el TLC con Chile también está presente con el nombre de Coherencia Regulatoria. Estos capítulos abordan las disposiciones nacionales, es decir las políticas, leyes y decretos que sancionan o tienen sancionados los Estados que pueden afectar las disposiciones comerciales de los acuerdos. Apuntan a filtrar las políticas que puedan estar contraviniendo los intereses de privados. Este filtro se impone a través de dispositivos como los “test de necesidad” o a través de criterios y conceptos como la “razonabilidad”, la “eficiencia y eficacia”, la “imparcialidad” o, incluso con el complemento de lo que se establece en otros capítulos como el de Transparencia que impone objetivos de transparencia para las políticas de los Estados (que incluyen el suministro de información en tiempo y forma).
Por último, vale la pena mencionar que una de las razones por las cuales el sindicato Internacional de Servicios Públicos (ISP) mostró profunda preocupación en particular con el TISA pero no solo, es por la inclusión de las empresas y los servicios públicos a la negociación comercial. Estos acuerdos equiparan las empresas y servicios públicos a los privados, sin considerar el valor social del servicio que se brinda y el rol que juegan en el desarrollo de los países, en especial los países en desarrollo.
Este último aspecto sumado a los anteriores y a muchos otros que se pueden mencionar, consagra la jerarquía del interés privado (sobre todo transnacional) sobre el interés público y refleja a cabalidad la vocación privatizadora y mercantilizadora del nuevo régimen de negociación comercial que inauguran estos acuerdos.
La agenda de la libre inversión en Uruguay
La agenda de libre inversión avanza como la del libre comercio. Si bien la trayectoria de Uruguay en cuanto a su inserción internacional transitó siempre por el camino de los procesos de integración regional, el MERCOSUR específicamente, sí avanzó en la agenda bilateral de la libre inversión mediante la firma de sendos Tratados Bilaterales de Inversión (TBI). Uruguay tiene una treintena de acuerdos de este tipo.
Este tipo de instrumento se remite solamente a la inversión. Sin embargo, al haber una diversidad de actividades comerciales y económicas que pueden ser consideradas inversión, termina operando una lógica por la cual se le garantiza al inversionista una protección superior a la establecida para los nacionales.
Uno de los aspectos más preocupantes del régimen de protección y promoción de las inversiones es que poseen mecanismos de solución de controversias que permiten que un particular, un privado, una empresa transnacional, demande al Estado. Es decir, los mecanismos de solución de controversias de tipo inversionista-Estado equiparan el actor público Estado con el actor privado inversionista llevando la resolución de la controversia a un foro internacional por fuera y más allá del entramado jurídico nacional. Es importante recordar esta disposición cuando escuchamos afirmar repetidamente que los contenidos de los acuerdos internacionales están en acuerdo y respeto con las normas nacionales y que no se colocan por encima de ellas.
La mayor parte de los TBI que se celebran mundialmente contienen disposiciones de solución de controversias que le otorgan al Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones (CIADI) la competencia para resolver[5].
En el TLC con Chile no se establece específicamente ningún tribunal para la solución de controversias. Pero Chile y Uruguay celebraron en 2010 un TBI que entró en vigencia en 2012 y que habilita a cualquier empresa chilena o cualquier empresa de otro origen que posea una casa matriz en Chile, demandar a Uruguay por una medida que considere que perjudica su inversión. El tribunal establecido en el TBI es, nuevamente, el CIADI.
No existe información confirmatoria acerca de los beneficios de la firma de este tipo de instrumentos. El riesgo para las políticas públicas que establecen estos instrumentos es equiparable a los TLC en muchos aspectos y constituyen una forma más de acumulación capitalista.
¿Y qué con el TLC Uruguay-Chile?
El TLC que Uruguay firmó recientemente con Chile se inscribe en este marco mundial de reconfiguración de las negociaciones comerciales y de inversiones. Como este es su telón de fondo, se lo debe analizar técnica y políticamente a la luz de las implicancias, condicionamientos y restricciones que se plantearon en los párrafos anteriores.
Importa mencionar que Chile es uno de los países de América del Sur que más liberalizada tiene su inserción internacional, economía y comercio. Chile no forma parte de ningún proceso de integración regional como sí Uruguay que es miembro fundador y pleno del MERCOSUR. Esta diferencia –entre las muchas otras que existen entre ambos países- no es menor porque significa que el cálculo costo-beneficio es diferente para Uruguay que para Chile.
Al haber seguido una trayectoria liberalizadora y bilateral, Chile ya tiene compromisos amplios y profundos en todas (o casi todas) las materias que se negocian en estos acuerdos. Con esto no queremos decir que Chile tiene menos para perder que nuestro país. Por el contrario, el pueblo chileno sigue perdiendo mucho con cada acuerdo de este tipo que negocia, incluso más si pensamos que posiblemente ingresará al TPP[6]. Lo que es importante enfatizar es que Uruguay no ha adherido a estos compromisos en su inserción internacional. Las razones por las cuales generó preocupación el hecho de que Uruguay estuviera negociando las disposiciones del TISA, también aplican para que el TLC con Chile genere preocupación puesto que estamos frente a estándares similares.
La equiparación entre los contenidos de los TLC de última generación con los contenidos de los Acuerdos Megarregionales no es antojadiza. El análisis de los contenidos y disposiciones lo demuestra pero también lo corrobora entender que cuando un país asume compromisos de altos estándares en un acuerdo tendrá interés en replicar esos compromisos en otros acuerdos. Entonces, si Chile es parte del TPP tiene razones de sobra para querer incorporar estos estándares en cualquier TLC que firme.
El TLC con Chile excluye algunas materias sensibles que preocuparon con la negociación del TISA. Por ejemplo el capítulo de Servicios no incluye el sector Telecomunicaciones que había generado gran preocupación por los efectos en la política de telecomunicaciones y en la empresa pública de gran competitividad que tiene Uruguay con ANTEL. Sin embargo, dentro del capítulo de Comercio Electrónico se incluyen disposiciones consideradas idénticas a las establecidas en el TISA que también afectan a la política de Telecomunicaciones[7].
Otro tanto sucede con el capítulo de Propiedad Intelectual. En las disposiciones Uruguay se compromete a adherir al Tratado de Cooperación en materia de Patentes (PCT por su nombre en inglés).
Previo a la firma del TLC se señalaba que el acuerdo no comprometería mayores elementos en este capítulo. Sin embargo, se incluyen pasajes que comprometen al país a adherir a tratados internacionales con diversos compromisos. En materia de negociación de propiedad intelectual sucede algo diferente de lo que sucede en comercio de bienes o servicios y es que la tendencia y los compromisos buscan regular. Esta regulación implica una imposición de normas y reglas que están contenidas en una diversidad de acuerdos internacionales que no constituyen un sector negociado multilateralmente en la OMC. Una vez más, el camino bilateral y atomizado termina siendo el que se privilegia para obligar a los países a incluir disposiciones que pueden, eventualmente ser muy perjudiciales para el derecho al desarrollo.
El PCT implica, en resumen, un acuerdo que facilita y por ende promueve el patentamiento. La propiedad intelectual refiere a dos grandes áreas: por un lado los derechos de autor y por otro la propiedad industrial. Las marcas y patentes están incluidas en propiedad industrial. Diferentes expertos coinciden en afirmar que la adhesión al PCT promovería el ingreso de patentes a Uruguay resultando en mayores costos para el desarrollo tecnológico, para la utilización de tecnologías consideradas de “dominio público” en otros países y un aumento del costo en la fabricación de medicamentos.
El desarrollo de la tecnología y la innovación, los procesos de investigación y generación de valor agregado que puede existir detrás de la industria y el acceso de las personas a la salud y los medicamentos constituyen todos aspectos sumamente sensibles. Que la cantidad de patentes registradas por nacionales en el extranjero aumenten producto de la adhesión al PCT (cuando del total de patentes que se registran en Uruguay, el 90% son extranjeras, es decir que el volumen de uruguayos/as registrando patentes es muy bajo), no parece ser un razonamiento suficiente ni eficaz para renunciar a materias de interés social y sensibles a los derechos de la población.
Sigue existiendo una tensión centro-periferia, mundo desarrollado-mundo en desarrollo, norte-sur en todas las discusiones sobre comercio internacional. En materia de propiedad intelectual, esta tensión se exacerba porque la abrumante mayoría de las patentes provienen de países centrales y al mismo tiempo de enormes empresas transnacionales. Está en cuestionamiento que la expansión de la regulación en materia de propiedad intelectual estimule y genere innovación, desarrollo tecnológico y conocimiento. Por el contrario, la expansión de esa regulación está perpetuando un poder enormemente injusto que pone de rehén a los pueblos y sus derechos.
El conocimiento es poder
El TLC con Chile fue negociado en tan solo 8 meses. El acuerdo se divide en 20 capítulos, 20 archivos que se pusieron a disposición pública horas después de que autoridades de ambos países firmaran el TLC. La confidencialidad a la que se alude comúnmente para no hacer públicos los textos de la negociación comercial se respalda pobremente en considerar que hacer públicos los contenidos puede dañar las negociaciones.
Pongamos en duda esta afirmación. Si los contenidos de un TLC con cualquier país del mundo establecieran disposiciones y reglas tendientes a la regulación y control del capital transnacional para obligar a las empresas transnacionales a pagar lo justo, si incorporaran el control de las inversiones supeditándolas a requisitos de desempeño y a una real y sistemática transferencia de tecnología o si se dispusieran tribunales internacionales para juzgar las violaciones de derechos humanos cometidas por empresas transnacionales, el secretismo sería absurdo. ¿Cómo pueden generar resistencia este tipo de contenidos? ¿Qué actores podrían oponerse a que un acuerdo comercial se base en este tipo de contenidos?
La resistencia a los TLC nace porque los contenidos negocian los derechos de los pueblos y la soberanía de los países en implementar sus propias políticas y estrategias de desarrollo. Esto constituye la razón principal por la cual los textos deberían hacerse públicos. El secreto y los falsos argumentos no hacen más que cuestionae la democracia.
Notas
[1] El TLC México – Uruguay fue inscripto como Acuerdo de Complementación Económica (ACE) N° 60.
[2] El ALCA fue considerada por organizaciones y movimientos sociales de las Américas una herramienta de dominación de Estados Unidos tanto en el plano económico-comercial como en lo político y militar.
[3] Los Acuerdos de Asociación de la Unión Europea incluían tres capítulos: Diálogo Político, Cooperación y Comercio. El Capítulo Comercial constituye el principal capítulo de los acuerdos y sus contenidos replican los temas, reglas y metodologías de los clásicos TLC. Actualmente, la UE está en proceso de renegociar algunos de los Acuerdos firmados con países de América Latina. Organizaciones sociales consideran que la renegociación implica una profundización de los estándares de negociación similares a lo que están planteando los nuevos tipos de acuerdos comerciales conocidos como megarregionales.
[4] Al respecto de la parálisis de la OMC y los últimos intentos por reanudar las negociaciones ver: “El regreso de la OMC: ¿Por qué la novena Conferencia Ministerial y el paquete de Bali amenazan a los pueblos y al planeta?”, Vía Campesina, 30 de Noviembre 2013. Disponible en: https://viacampesina.org/es/index.php/acciones-y-eventos-mainmenu-26/10-ade-omc-iya-basta-mainmenu-35/1976-el-regreso-de-la-omc
[5] Uruguay conoció recientemente este foro cuando fue demandado por la tabacalera líder mundial Philip Morris. Este juicio se desató a partir de la implementación de la política antitabaco que Uruguay desarrolló con el objetivo de controlar y disminuir el consumo de tabaco de la población y proteger a ésta de las enfermedades que produce este consumo. Detrás de esta política existe el conocimiento de la influencia que ejercen las marcas comerciales de grandes empresas sobre el consumidor de tabaco. Es por eso que la política pública específicamente remite controles y restringió el tipo y metodología de comercialización de las marcas además de aumentar sensiblemente los precios de los cigarrillos. Es incuestionable el interés social detrás de la política y la legitimidad y soberanía del Estado en implementar esta política. Sin embargo, la afectación de la inversión de la empresa transnacional vía lo que consideró un daño en el ejercicio de sus derechos de propiedad intelectual, constituyeron razones suficientes para que la empresa demandara a Uruguay.
[6] Chile es uno de los 12 socios del Acuerdo Transpacífico, firmado recientemente en Febrero de 2016 y que ahora está ingresando a los diferentes parlamentos de los socios para su aprobación.
[7] Las disposiciones incluidas en el Artículo 8.10: “Transferencia transfronteriza de información por medios electrónicos” establece la exigencia de que las partes no podrán limitar la transferencia transfronteriza de información incluida la información personal. La legislación que protege los datos personales busca prevenir el uso y abuso de las empresas en el uso de la información personal. Asimismo, el Artículo 8.11: “Ubicación de las instalaciones informáticas” establece que las partes no podrán exigir a una empresa el uso o ubicación de instalaciones informáticas en el territorio, pudiendo almacenar información personal o pública en servidores de otros países.
*Investigadora uruguaya, militante social y feminista, licencida en Ciencia Política.
