Las cuatro etapas del Mercosur entre 1991 y 2021

El presente trabajo tiene como finalidad contribuir con los análisis sobre los primeros 30 años del Mercado Común del Sur (Mercosur), a partir de la periodización de sus etapas. El texto está dividido en cuatro sesiones, además de esta introducción y las consideraciones finales. Inicialmente, se aborda la concepción y el diseño de la propuesta integradora entre Argentina y Brasil, en los años 1980, en un escenario de desarrollismo, redemocratización y bipolaridad en el Sistema Internacional.

A continuación se considera el período marcado por la firma del Tratado de Asunción (1991), así como los obstáculos del “Mercosur fenicio”, esencialmente comercialista, en el ámbito de un mundo unipolar bajo hegemonía estadounidense, entre 1991 y 2002. En la tercera sesión se consideran los años de los gobiernos progresistas, nacionalistas y populares en América del Sur, así como lo que podría denominarse “Mercosur político-estratégico”, ya en un mundo multipolar y de boom de las commodities, entre 2003 y 2015.

Finalmente, se aborda brevemente la coyuntura actual, de desajustes e incertidumbres, caracterizada por el predominio de gobiernos neoliberales, por la tendencia a la desintegración, el avance de la presencia china en la región, el riesgo del Tratado de Libre Comercio con la Unión Europea y el reciente planteamiento de revisión del Arancel Externo Común.

1- Años 1980: concepción y diseño del bloque

Con un altísimo costo negativo para el avance del proceso de integración de América del Sur, Argentina y Brasil mantuvieron un marcado distanciamiento político y económico por casi un cuarto de siglo, entre mediados de los años 1950 (con la interrupción de los gobiernos de Juan Domingo Perón y Getúlio Vargas) y el inicio de los años 1980. Ese cuadro de lamentable hibernación fue modificado por la Guerra de las Malvinas, la crisis de la deuda externa y la lenta disminución de las tensiones entre los gobiernos autoritarios¹.

Entre 1980 y 1983, se realizaron tres reuniones de los mandatarios de los dos países, con el propósito de abordar temas estratégicos como integración física, energía nuclear, generación hidroeléctrica e, incluso, cooperación militar. Ya en 1985, en un acto trascendental, se inauguró el Puente de la Fraternidad Internacional “Tancredo Neves”, entre Puerto Iguazú, en Argentina, y Foz do Iguaçu, en Brasil. Los países ya estaban bajo las presidencias de José Sarney (1985-90) y Raúl Alfonsín (1983-89).

En aquel momento, se firmó la Declaración de Iguazú, que activó la Comisión Conjunta de Alto Nivel de Cooperación e Integración Económica Bilateral. En 1986, el “Acta de Integración Argentino-Brasileña” impulsó el noble Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE). Dos años después, con el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo, se propuso “criterios originales de gradualidad, flexibilidad, equilibrio y simetría” para el proceso de integración.

Granato (2014, p.70) recuerda la prioridad dada a “la armonización de las políticas necesarias para la conformación de un mercado común -políticas aduaneras, de comercio interior y exterior, agrícolas, industriales, de transporte y comunicaciones, de carácter científico y tecnológico, así como la coordinación de las políticas fiscal, cambiaria y de capital”.

2- Años 1990: nacimiento y limitaciones comercialistas

Con la caída del muro de Berlín y el fin de la Unión Soviética, la situación internacional continuó cambiando aceleradamente, profundizando un movimiento iniciado con la “restauración conservadora” liderada por Estados Unidos, con Ronald Reagan (1981-89), y bajo la custodia del Reino Unido, con Margaret Thatcher (1979-90). El período representó la reafirmación de la hegemonía estadounidense, con su fuerza basada especialmente en el poder militar y el patrón dólar flexible.

La nueva época tenía como banderas el libre comercio y un Estado con funciones limitadas. El pensamiento económico hegemónico desempolvó e impulsó la superada idea de que la expansión de los flujos comerciales y la especialización de las economías según las ventajas comparativas proporcionarían el desarrollo generalizado de todos los países.

Las modificaciones en el escenario internacional en los años 1990 permitieron la llegada de los presidentes Carlos Menem (1989-99) en Argentina y Fernando Collor en Brasil, ambos con fuerte inclinación neoliberal. Así, el proceso de integración ganó otra perspectiva y el objetivo central pasó a ser promover una mayor apertura comercial de las economías, con mecanismos de reducción lineal y automática de aranceles aduaneros. La integración dejaría de realizarse de forma selectiva y sectorial. Paraguay y Uruguay ingresaron después en las negociaciones, jalando todavía más los aranceles hacia abajo. El Acuerdo de Complementación Económica (ACE) nº18, firmado en Asunción, en 1991, se trataba, en la práctica, de la eliminación y desarticulación de las protecciones arancelarias y los cuidados con las grandes asimetrías.

Es decir, se optó por priorizar la creación de un Mercado Común hasta 1994, con reducciones arancelarias hasta la tasa cero y con la eliminación de barreras no arancelarias sobre la totalidad de bienes. En 1995 se estableció una zona de libre comercio y una unión aduanera parcial, con un Arancel Externo Común en relación con los países que no son miembros².

Aunque los intercambios de bienes y servicios hayan crecido bastante, el neoliberalismo aperturista, privatizador y destruidor del débil Estado desarrollista, reforzado por Fernando Henrique Cardoso (1995-03), al priorizar la idea del libre comercio, hizo inviable el complejo proceso de integración planeado en los años 1980. Con las graves crisis generadas por el Plan Real en Brasil, en 1997 y 1999, y por la Ley de Convertibilidad en Argentina, en 2002, el Mercosur estuvo a punto de ser eliminado. Incluso, todavía existía el peligro de constituirse un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) desde Alaska hasta la Patagonia. Para que se tenga idea del frenazo sufrido por el Mercosur en el momento de cambio de siglo, en 2004 los niveles de comercio intra-bloque fueron similares a los alcanzados en 1996.

3- Años 2000: un bloque político-estratégico

Los gobiernos postliberales de Argentina y Brasil entendieron que mantener al Mercosur restringido a una perspectiva principalmente comercial significaba una gran limitación y creaba problemas crecientes. Se trataba, por lo tanto, de buscar construir, de manera estratégica, un proceso más amplio en diversas perspectivas³. Desde la interpretación de Garcia (2013, p. 161),

Brasil entendió que sólo a través del comercio no se pueden resolver los problemas de la construcción de una América del Sur integrada, justa y democrática. Por el contrario, la integración comercial puede, en las circunstancias actuales, agravar las asimetrías entre países más desarrollados con economías más complejas y diversificadas, como Brasil y Argentina, por un lado, y los otros, por otro.⁴

En la opinión del expresidente Lula da Silva (2010, p. 2), “el Mercosur, en definitiva, constituye un proyecto ambicioso, y su éxito nos ayudará a transformar el difícil legado dejado durante siglos, de tiranía colonial y poscolonial que nos dividió, en la prosperidad colectiva que nos unirá”⁵. En un sentido inverso, el análisis liberal interpreta las concesiones dentro del Mercosur como si fuesen fallas, debilidades o irregularidades⁶. El gran salto de Brasil y Argentina fue admitir la necesidad de relajar las reglas para garantizar beneficios a las economías más pequeñas. Ferrer (2007, p. 147) presenta esta situación como la diferencia entre un “Mercosur ideal” y un “Mercosur posible”.

A su vez, Nogueira Batista Jr. (2007, p.127) aclara que “bajo el derecho internacional, tratados de libre comercio o uniones aduaneras no implican necesariamente una ausencia total de barreras arancelarias o no arancelarias entre los países miembros”⁷. Vale decir que los intercambios comerciales intra-bloque continuaron creciendo mucho más que antes, para alcanzar sus niveles más elevados en 2011 y 2013.

Además, en 2005, se planteó la creación del exitoso Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (Focem), cuyos recursos eran aportes de los Estados-miembros y sus aplicaciones tenían un carácter no reembolsable. Durante los 15 años iniciales de existencia del Focem, entre 2006 y 2020, fueron aprobados 53 importantes proyectos, con más de US$ 1100 millones del propio fondo y otros US$ 617 millones oriundos de otras fuentes (como el Banco Interamericano de Desarrollo – BID, el Banco de Desarrollo de América Latina – CAF, el Banco de Desarrollo Fonplata y gobiernos locales).

Brasil ha destinado al Focem, entre 2006 y 2016, el 79,5% del monto total. Argentina garantizó el 15,4%; Venezuela, que aportó solamente en 2014 y 2015, el 3,3%; Uruguay, el 1,1%; y Paraguay, el 0,6%. Con resultados mucho mejores que los planificados originalmente, Paraguay y Uruguay recibieron el 94% del dinero. Sin embargo, desde 2016 los países no envían recursos al fondo, ahora bajo administración fiduciaria del Fonplata (SEVERO Y LIMA, 2020, p.256)⁸.

Otra política de integración financiera empezó a operar en 2008. Se trataba del Sistema de Pagos en Moneda Local (SML), mecanismo bilateral facultativo, que permite a los países signatarios utilizar sus propias monedas en transacciones comerciales entre sí, sin necesitar el uso de divisas internacionales. Su objetivo es hacer que exportadores e importadores reduzcan costos de las transacciones resultantes de la conversión cambiaria. La disminución de la demanda de dólares en las operaciones contribuye para la reducción del histórico problema de la restricción de divisas⁹. La adopción del SML por parte de todos los bancos centrales del bloque todavía es reciente y no permite realizar un balance detallado con los resultados de esa importante iniciativa.

4- Años 2010: las colosales amenazas

La actual coyuntura política y económica de los países del Mercosur invita a la reflexión sobre las dificultades y limitaciones para el avance del proceso de integración. Entre las principales características del periodo reciente es posible enumerar la disminución de los niveles de actividad económica, especialmente de Argentina y Brasil (el país que debería ser la locomotora del proceso enfrenta sus peores resultados de los últimos 120 años); la reducción de la interdependencia comercial entre Brasil y los socios del Mercosur (estos intercambios están en su menor nivel histórico); y el surgimiento de iniciativas políticas fragmentadoras, impulsadas o acompañadas por Brasil (la salida de la Unión de Naciones Suramericanas – Unasur y del Convenio de Créditos Recíprocos de ALADI y el ingreso al Grupo de Lima y al Foro para el Progreso de América del Sur – Prosur).

Esas situaciones, sumadas a la preocupante presencia comercial de China (SAMURIO, BARROS & SEVERO, 2019), al riesgo del Tratado de Libre Comercio (TLC) con la Unión Europea (GHIOTTO & ECHAIDE, 2020) y al reciente planteamiento de “revisión” del Arancel Externo Común del Mercosur (BARROS, 2021), contribuyen, de forma conjunta, para la retracción de las iniciativas en el ámbito del bloque.

Si fueron muchos los avances del Mercosur, igualmente se apilan los quebrantos. Desde el inicio de los años 2010, se siente el efecto negativo de la desaparición de personalidades políticas relevantes: el fallecimiento del expresidente argentino Néstor Kirchner, en 2010; el golpe de Estado en contra del presidente paraguayo Fernando Lugo, en 2012; el fallecimiento del presidente venezolano Hugo Chávez, en 2013; el golpe de Estado en contra de la presidente brasileña Dilma Rousseff, en 2016; y la detención del expresidente brasileño Lula da Silva, en 2018¹⁰.

Desde finales de 2015, con la elección de Mauricio Macri (2015-19), en Argentina, y la asunción de Michel Temer (2016-18), en Brasil, se observan algunos movimientos de reflujo en los espacios políticos de articulación regional. En el marco del Mercosur, prevalecieron crecientes tensiones relacionadas con un TLC con la Unión Europea.

En otro paso hacia atrás, a finales de 2016, los gobiernos de Argentina, Brasil y Paraguay optaron por suspender a Venezuela del bloque, recorriendo, de forma farisaica, a la “Cláusula Democrática” en contra del gobierno de Nicolás Maduro Moros. Además, se procedió claramente de manera a desacreditar la Unasur (institución que quedó sin secretario general desde la salida del expresidente colombiano Ernesto Samper, en enero de 2017) y de igual modo a ignorar la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac). Simultáneamente fue creado el Grupo de Lima, en 2017, con la supuesta finalidad de tratar la crisis en Venezuela, y el foro Prosur, en 2019, espacio ideológico de reuniones, sin personalidad jurídica ni cuerpo técnico.

Con la accidentada llegada de Jair Bolsonaro al poder, y su decidida sumisión a los intereses de Washington, se generaron conflictos y situaciones incómodas inimaginables en las relaciones de Brasil con sus vecinos. Con Argentina, debido a la victoria electoral de Alberto Fernández como nuevo presidente; con Bolivia, debido al golpe militar que destituyó a Evo Morales y a los acuerdos para la importación de gas natural; con Paraguay, debido al escándalo de las renegociaciones secretas del “Anexo C” del Tratado de Itaipú; y con Venezuela, debido al respaldo dado por Itamaraty al autoproclamado presidente Juan Guaidó.

La situación coloca a Brasil en una posición vergonzosa ante el mundo y su entorno geopolítico, América del Sur. La actual postura deshonrosa de la política externa brasileña solo es comparable a la asumida durante los gobiernos de Eurico Gaspar Dutra (1946-51) y Humberto Castelo Branco (1964-67).

Consideraciones finales

Las iniciativas unionistas en América del Sur poseen un largo recorrido histórico, que empieza incluso antes de la formación de los Estados nacionales independientes en el siglo XIX. Dichas acciones de aproximación ganaron fuerza renovada en el siglo XX, con los llamados Pactos ABC 1 y 2, entre Argentina, Brasil y Chile, en 1915 y 1953, respectivamente. Sin embargo, hubo un largo y costoso periodo de separación, desconfianza y tensiones, de casi 25 años, que hizo retardar todo el proceso de integración en el Cono Sur.

Así, solamente en los años 1980, en un escenario traumatizado por la Guerra de las Malvinas, la crisis de la deuda externa y la disipación de los gobiernos militares, Argentina y Brasil se reencontraron. Por lo tanto, tal acercamiento tardío ocurrió hace menos de cuatro décadas, en años sacudidos por episodios tan graves como un conflicto bélico, una crisis económica de gran magnitud, avalanchas de privatizaciones y desnacionalizaciones, acuerdos embusteros con el Fondo Monetario Internacional (FMI), levantamientos populares multitudinarios, épicas elecciones de gobiernos progresistas y regresos al buraco neoliberal.

Hace solamente 30 años empezó el camino del Mercosur, debatiéndose entre la afirmación de un poderoso polo de poder en el Sur y la sumisión a la jerarquía del Sistema Internacional, entre las propuestas originales de construcción estratégica y los sortilegios del libre comercio, entre un cauteloso plan de combate a las asimetrías y la acelerada apertura económica. Se pasaron solamente 30 años de esfuerzos por parte de cuatro (o cinco) economías que buscan su lugar en el mundo, con desarrollo para sus pueblos y mayores grados de autonomía internacional.

Es tremendamente difícil organizar y ejecutar procesos de integración entre naciones subdesarrolladas, con tantas trabas estructurales. Existen problemas de todo tipo, claramente de infraestructura, de financiamiento y los relacionados con la forma de participación en la división internacional del trabajo.

Al comparar el Mercosur con la Unión Europea, un observador distraído podría equivocarse. Allá son 70 años de avances de integración entre naciones desarrolladas y mucho menos asimétricas entre sí. Además, y sobre todo, los europeos sostienen su edificio sobre un modelo supuestamente ideal, apoyado en el libre comercio y en instituciones supranacionales (como la Comisión Europea, el Banco Central Europeo y una moneda común).

Aunque en algunos casos sea conveniente copiar experiencias ajenas, cada día queda más claro que el camino del Mercosur debe ser único y distinto. Hay que celebrar esos 30 años. Pese a los obstáculos, hubo importantes logros. Es cierto que persisten muchos problemas, pero pareciera que no serán solucionados con liberalización comercial o instituciones supranacionales.

Las amenazas al Mercosur son inmensas. En el corto plazo, el rescate del camino originario del bloque pasa necesariamente por el cambio de gobierno en Brasil y por la manutención de la actual visión estratégica de Argentina, ya que Paraguay y Uruguay tienden a acompañar a los dos vecinos mayores.

Es posible afirmar que solo con ese nuevo escenario será posible readmitir a Venezuela y retomar los procesos de incorporación de Bolivia, Guyana, Ecuador y Surinam, consolidando las políticas de integración comercial, productiva, financiera y de infraestructura volcadas al desarrollo de las fuerzas productivas internas y a la mayor autonomía en el competitivo tablero internacional.