Política de defensa del gobierno Lula: dos premisas y cuatro propuestas

Marco Cepik y Sebastião Velasco e Cruz

Este texto continúa un diálogo promovido por el Instituto Lula sobre los desafíos de un gobierno democrático en el área de la defensa nacional. Hay temas específicos que requieren mayor elaboración, pero hemos optado por formular cuatro lineamientos generales (presupuestario, regulatorio, organizacional y estratégico). Las propuestas presentadas parten de dos premisas, una sobre el contexto internacional y otra sobre la nación que queremos ver defendida.

En el documento Lineamientos del Programa de Reconstrucción y Transformación de Brasil (2022-2026) presentado en junio por los frentes “Vamos juntos por Brasil” (PT, PSB, PCdoB, PV, PSOL, Red y Solidaridad), el punto seis trata de de compromiso con la defensa de la igualdad, la democracia, la soberanía y la paz. En los párrafos 100 a 102, el documento defiende una política exterior activa para recuperar el respeto internacional por Brasil. Reitera los compromisos históricos y constitucionales con la integración de América Latina y el Caribe, con miras a mantener la seguridad y el desarrollo de los pueblos de la región.

Según el documento, el nuevo gobierno trabajará también por un “nuevo orden global comprometido con el multilateralismo, el respeto a la soberanía de las naciones, la paz, la inclusión social y la sustentabilidad ambiental” (Directrices, 2022 ). En el párrafo 103, el documento menciona directamente a las Fuerzas Armadas, señalando que éstas “actuarán en la defensa del territorio nacional, el espacio aéreo y el mar territorial (…)”. En el mismo párrafo, el documento reconoce que «la plena proyección de los intereses estratégicos de Brasil en el escenario internacional no puede prescindir de políticas de defensa e inteligencia». Pero, ¿cuál es el contenido de estas políticas?

En manifestaciones públicas desde abril de 2022, el expresidente Lula ya reiteró la importancia de que las Fuerzas Armadas se concentren en sus responsabilidades frente a la defensa nacional . También ha abordado el problema de los cargos civiles ocupados por militares en la administración directa, autarquías, fundaciones y empresas estatales durante el actual gobierno de Bolsonaro, incluidos miles de indicios de irregularidades, según un informe de la CGU .publicado en noviembre de 2021. Notamos que el protagonismo político indebido de los militares, especialmente desde 2016, ha estado causando daños a la democracia, pero también a la capacidad de defensa de Brasil y la confianza pública en las Fuerzas Armadas.

En una encuesta publicada en agosto de 2022, solo el 30% de los encuestados en Brasil declaró confiar en los militares ( IPSOS, 2022 ). El » mito de la eficiencia general de los militares» se vino abajo . La gestión de diez meses del general Pazuello en el Ministerio de Salud, por ejemplo, estuvo marcada por un aumento de 15.000 a 280.000 muertes por Covid-19 en el país, además de causar pérdidas de R$ 121,9 millones al erario, según el acción de improbidad administrativa promovida por el Ministerio Público de la Federación. A partir de 2023, por tanto, será necesario redefinir la misión y las prioridades de las Fuerzas Armadas. Estamos de acuerdo con el programa de la pizarra y las manifestaciones de Lula, reforzando la tesis de que la misión de las Fuerzas Armadas debe ser exclusivamente de defensa nacional.

El siguiente texto se ha dividido en dos partes, seguidas de una conclusión general. En la primera sección, analizamos la seguridad internacional y explicamos una concepción de la nación brasileña. Por un lado, las tensiones entre las grandes potencias, el cambio climático, el aumento de las desigualdades y la transformación digital son algunos de los elementos que aumentarán la incertidumbre global en las próximas décadas. Por otro lado, la trayectoria histórica de exclusión social e inestabilidad política en Brasil exige que las propuestas de políticas públicas (incluso en el área de defensa y seguridad) apunten a institucionalizar una concepción democrática e inclusiva de la nación. Con base en esta doble premisa, en la segunda sección sugerimos lineamientos para la defensa nacional. Somos conscientes de que dichas propuestas deben detallarse más adelante,

La seguridad internacional y la nación brasileña

En enero de 2023, Lula asumirá nuevamente el cargo, veinte años después de recibir por primera vez la banda presidencial. El contexto internacional de un nuevo mandato está marcado por los impactos desiguales de la pandemia de la Covid-19, el cambio climático, la crisis económica y la disputa estratégica entre las grandes potencias. En las últimas décadas, las conexiones entre el desarrollo y los desafíos de seguridad se han vuelto más evidentes en el sistema internacional. Correctamente, los compromisos históricos y constitucionales de Brasil con la solución pacífica de controversias reconocen que la fuerza militar no puede resolver los principales desafíos de la humanidad, ya sea la catástrofe ecológica, la transición demográfica con desigualdades que aumentan exponencialmente, la transformación digital o la reconversión de matrices energéticas.

Aún así, los problemas globales exacerban las polarizaciones interestatales y sociales, aumentando los riesgos de inseguridad. En este sentido, lo que llamamos aquí problemas de seguridad internacional son aquellos que, aún hoy, involucran directamente las amenazas y usos de la fuerza armada en las relaciones entre países y grupos sociales.

La guerra en Ucrania y la escalada en Taiwán marcan un período de creciente inestabilidad estratégica en el sistema internacional. Desde 2001, cuando Estados Unidos se retiró del Tratado sobre Misiles Antibalísticos (ABM) y lanzó una campaña global contra el terrorismo en respuesta a los ataques del 11 de septiembre, las instituciones internacionales y la cooperación para el desarrollo sostenible se han visto erosionadas por tensiones crecientes. Estados Unidos ha venido tratando de mantener su posición hegemónica de manera cada vez más unilateral y “revisionista” en relación con los fundamentos legales e informales del orden internacional. Las consecuencias macroeconómicas de la crisis financiera de 2008, principalmente el aumento de las desigualdades y polarizaciones en las sociedades más desarrolladas, en contraste con el rápido desarrollo de China y su creciente importancia para el Sur Global, ponen en jaque a la globalización neoliberal. La expansión de la alianza militar occidental (OTAN) a Europa del Este hasta la frontera con Rusia y la designación oficial (desde 2017) de China como principal adversario estratégico por parte de Estados Unidos indican una elección estratégica arriesgada y potencialmente catastrófica: tratar de compensar militarmente por una pérdida de dinamismo social, político y económico cada vez más evidente. Contrariamente a las expectativas de muchos en un pasado no muy lejano, este proceso de agudización de las tensiones internacionales trajo de vuelta la razón geopolítica y, con ella, el espectro de la guerra entre grandes potencias. La respuesta rusa, al invadir Ucrania,

Algunos requisitos militares básicos para que un país sea considerado una potencia militar importante en el siglo XXI son la capacidad de un segundo ataque nuclear de represalia, el dominio del espacio ultraterrestre, la resiliencia cibernética y la capacidad convencional (armas combinadas y efectivos) para disuadir y/u obligar (derrotar) a otras grandes potencias ( Cepik, 2013 ). En este sentido, las grandes potencias militares contemporáneas son Estados Unidos, Rusia, China y, posiblemente incluso en esta década, India. Como es bien sabido, los costos para que cualquier país se convierta en una gran potencia militar son altos.

En este sentido, los países en desarrollo no se benefician de la creciente beligerancia y el eventual endurecimiento de alianzas que los enmarcan en una nueva Guerra Fría. Brasil, por ejemplo, es una potencia regional y un país en desarrollo. Por necesidad, valores y compromiso histórico, preferimos la paz y el equilibrio entre las grandes potencias. Históricamente, países como el nuestro buscan evitar los riesgos de una confrontación directa ( balanceo ) y los costos de la mera adhesión a los más poderosos ( bandwagoning ), practicando una estrategia de equilibrio ( hedging ) mientras nos esforzamos por alcanzar a los más desarrollados tecnológicamente. países ( ponerse al día).). La forma actual de multipolaridad, desequilibrada, polarizada e incierta, no nos interesa porque aumenta mucho los costes de una estrategia de cobertura y recuperación .

Somos latinoamericanos y nuestro país está en América del Sur. Para que haya equilibrio estratégico y paz en el sistema internacional, Brasil necesita cooperar intensamente con los países vecinos, fortaleciendo la autonomía colectiva, la integración regional y el desarrollo sostenible en América del Sur. Además, las prioridades innegociables del país en las próximas décadas siguen siendo la eliminación de la pobreza y el hambre, la reducción de las desigualdades sociales y regionales, y la garantía del desarrollo sostenible de todos los brasileños que, en su valiosa diversidad, componen la nación.

La nación brasileña no está formada por un «pueblo» y un «territorio» abstractos, sino por más de 200 millones de personas con diversos intereses, problemas y opiniones. Comunidad imaginada, en la fórmula feliz de Benedict Anderson ( 1983), la nación existe en el tiempo, se reconoce críticamente en su pasado y se proyecta hacia el futuro. En cada momento, se define por el recuerdo de la experiencia vivida, así como por el horizonte que vislumbra y hacia el que se dirige. En nuestro caso, ese horizonte está representado por el imperativo de garantizar a todos los brasileños los derechos básicos (jurídicos, políticos y sociales) asociados a la condición de miembros plenos de la comunidad política.

Es esta nación inclusiva, enfocada en el desarrollo sostenible, que busca la paz y la justicia, la que necesita ser defendida, tarea que se hace más difícil por la creciente incertidumbre y polarización en el sistema internacional. Y eso requiere ajustes en la política de defensa y en el papel de las Fuerzas Armadas.

Defensa nacional: cuatro lineamientos

La política de defensa es uno de los factores que definen la capacidad de la sociedad brasileña para responder a los desafíos de la seguridad internacional. El protagonismo político de los militares y la inflación de misiones subsidiarias en los últimos años dificultan la capacidad de defensa externa de Brasil ( Amorim Neto; Acácio, 2021 ). A continuación proponemos cuatro lineamientos generales (presupuestarios, normativos, organizativos y estratégicos) para una nueva política de defensa enfocada a disuadir amenazas militares externas.

En cuanto al presupuesto, hay opiniones a favor de aumentar el gasto federal en defensa a algo equivalente al 2% del Producto Interno Bruto (PIB) de Brasil, que podría llegar a US$ 1,75 billones en 2022 ( CNN, 2020).). Consideramos esta propuesta inapropiada por tres razones principales. En primer lugar cabe preguntarse ¿por qué el 2% y no el 2,5% o el 3%? Los proponentes de esta tesis no presentan ninguna justificación racional para este porcentaje, que se limita a repetir la propuesta estadounidense para los países de la OTAN. Siendo la OTAN una organización internacional, el establecimiento de un número convencional como objetivo común para los gastos militares puede incluso considerarse un dispositivo práctico de coordinación entre sus miembros. Lo mismo puede decirse del techo del 3% del PIB establecido por la Unión Europea para el déficit fiscal de sus miembros. Ahora bien, trabajar con porcentajes arbitrarios como estos en la planificación (de defensa o fiscal) de un país como Brasil es una manifestación de simple creencia.

La segunda razón para rechazar tal propuesta es el hecho de que es incompatible con otras necesidades más prioritarias para Brasil, como inversiones directas en el área social, en infraestructura y en investigación científica e innovación tecnológica. No cabe en este artículo la especificación de necesidades presupuestarias en las áreas más prioritarias. Sin embargo, basta recordar la pandemia de Covid-19 y los casi 685.000 brasileños muertos hasta ahora para resaltar la insuficiencia ética y política de un aumento aún mayor del gasto en defensa en el contexto actual ( Passos; Acácio, 2021 ).

La tercera razón para oponerse a cualquier aumento sustancial en el presupuesto de defensa en el contexto actual es que el gasto público federal de Brasil en esta área ya es alto y presenta distorsiones que deben corregirse.

En América Latina y el Caribe, el gasto promedio en defensa fue de 1,3% del PIB en 2020 ( Banco Mundial ). En Brasil, el presupuesto aprobado para defensa en 2021 fue de R$ 115 mil millones (valores nominales), correspondientes al 1,5% del PIB. En ese mismo año, por ejemplo, el presupuesto federal aprobado para educación fue de R$ 129 mil millones, de los cuales 118,4 mil millones fueron efectivamente ejecutados. En el panel de presupuesto federal ( SIOPI ), se encuentra que los fondos efectivamente pagados por el Ministerio de la Defensa (MD) aumentaron de R$ 70,8 mil millones en 2014 para R$ 91,6 mil millones en 2018, habiendo bajado para R$ 66 mil 700 millones en 2021. En el mismo período, los valores pagados al Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (MCTI) pasaron de R$ 6,6 mil millones (2014) a R$ 8,2 mil millones (2018), retrocediendo a R$ 3,2 mil millones en 2021.

Aunque el gasto en defensa es alto, se caracteriza por una alta distorsión. En 2022, los gastos de MD tienen una distribución esperada de 78,2% para personal, 11,8% para financiamiento, 2,7% para pago de deuda y 7,1% para inversiones. En 2010, las inversiones representaron casi el 10 % del gasto en defensa, cayendo a menos del 6 % en 2019 y recuperándose algo desde entonces ( Giesteira; Matos; Ferreira, 2021 ). Aun así, entre 2018 y 2020, mientras las inversiones se redujeron un -11,2%, la remuneración de los militares aumentó un 13,1%, pasando de R$ 81,8 mil millones (2018) a R$ 92,5 mil millones (2020), según datos de la Administración Financiera Integrada. Sistema – Siafi ( 2021). Entre diciembre de 2012 y marzo de 2022, la remuneración promedio de los militares aumentó un 29,6% (descontada la inflación), cinco veces el promedio del reajuste recibido por el servicio civil federal ( Agência Estado ).

En enero de 2022, el número total de empleados que trabajaban en el Poder Ejecutivo de la Unión llegó a 767.670, de los cuales 381.060 (49%) estaban vinculados al Ministerio de Defensa ( Portal da Transparência ). En el caso de los pensionados, de un total de 523.826 personas, 291.602 eran civiles y 232.224 (44%) estaban vinculados a militares. Existen importantes distorsiones en la remuneración, tanto en las carreras civiles (los profesionales de la salud y la educación, en su mayoría civiles, ganan mucho menos que las llamadas carreras del ciclo gerencial), como entre los oficiales superiores y la base militar. Incluso si se corrigen algunas distorsiones de la remuneración, el gasto agregado en activo, reserva y pensionados seguirá la trayectoria actual de manera inercial ( Decreto 11.002/2022). Por tanto, sólo la redefinición jurídica de la misión de las Fuerzas Armadas permitirá, a medio plazo, un más adecuado dimensionamiento, preparación y empleo de la misión de defensa exterior.

En resumen, en lugar de aumentar aún más el presupuesto de defensa, la directriz aquí propuesta busca aunar esfuerzos para reducir las distorsiones en el perfil de gastos y mejorar la sinergia entre la política de defensa y otras políticas públicas relevantes. Con un enfoque en la misión de defensa exterior, será posible planificar los gastos y capacidades de las Fuerzas Armadas de manera que complemente (y no compita con) la política exterior, la seguridad institucional, la seguridad pública, la ciencia y la tecnología, la política nuclear, programa espacial y la protección de la infraestructura crítica.

Desde el punto de vista normativo , es crucial cambiar la redacción del artículo 142 de la Constitución Federal para que las Fuerzas Armadas se limiten a la defensa exterior y, sólo excepcionalmente, a misiones de apoyo en catástrofes y desastres naturales. La formulación actual es ambigua, genera ineficiencias y amenaza la democracia. Veamos: «Las Fuerzas Armadas, constituidas por la Armada, el Ejército y la Fuerza Aérea, son instituciones nacionales permanentes y regulares, organizadas sobre bases de jerarquía y disciplina, bajo la autoridad suprema del Presidente de la República, y están destinadas a la defensa de la Patria, la garantía de los poderes constitucionales y, a iniciativa de cualquiera de éstos, de la ley y el orden(énfasis en cursiva nuestra). Proponemos eliminar el último apartado resaltado, explicando que las Fuerzas Armadas están destinadas exclusivamente a la defensa nacional.

La historia de asignación de un papel político tutelar a los militares, presente en cinco de las siete constituciones brasileñas desde la Independencia, indica la importancia de resolver esta cuestión de una vez por todas. Como destaca José Murilo de Carvalho ( 2019), este tipo de lenguaje contribuye a la reiteración de «un círculo vicioso: las Fuerzas Armadas intervienen en nombre de garantizar la estabilidad del sistema político; las intervenciones, a su vez, dificultan la consolidación de las prácticas democráticas». El Título I (Principios Fundamentales) de la Constitución prevalece y debe orientar las misiones y prioridades de todos los órganos de la República. Las demás hipótesis de empleo subsidiario y/o excepcional de las Fuerzas Armadas, para apoyar a la protección civil en catástrofes o para garantizar el orden público durante la vigencia de los estados de defensa y sitio, por ejemplo, deben ser efectivamente subsidiarias y excepcionales.

En la misma dirección apunta, por ejemplo, la PEC 21/2021 , que necesita ser aprobada para que los militares con más de diez años de servicio tengan que pasar automáticamente, al tomar posesión del cargo, a la inactividad si van a ocupar cargos de civil. naturaleza en la administración pública, en los tres niveles de la federación. Como bien lo definieron Eugênio Diniz y Antônio JR da Rocha ( 2021 ), una vez aprobada la PEC 21/2021 o dispositivo similar en la próxima legislatura, aún será necesario derogar y sustituir el Decreto 10.727/2021 , porque ahí se contemplan los cargos y funciones ser de «carácter militar» también se definieron de manera demasiado amplia, lo que exacerbó aún más las distorsiones que ya se habían ido agudizando en los últimos años.

Aún dentro del ámbito de la regulación de la misión de las Fuerzas Armadas, será necesario redactar una nueva ley complementaria que consolide la directiva de separación de funciones de defensa y provisión de seguridad pública. La Ley Complementaria 97/1999 , modificada por la Ley Complementaria 136/2010 , especifica las atribuciones y la cadena de mando. Además de una nueva ley complementaria, en los próximos años serán necesarias otras muchas mejoras y adaptaciones en leyes, decretos, ordenanzas, instructivos y otros actos normativos, incluidos los documentos de planeamiento y la doctrina. Por ejemplo, en el caso de las misiones subsidiarias de la Garantía de la Ley y el Orden (GLO), Decreto 3897/2001ya dispuso que el uso de las Fuerzas Armadas debe ser “episódico, en un área previamente delimitada y tener la menor duración posible”. Sin embargo, lo que legalmente se considera como una «insuficiencia o agotamiento de los medios alternativos» para brindar seguridad pública es vago y debe definirse con mucho más rigor. Entre 1992 y 2021, hubo 145 operaciones GLO utilizando las Fuerzas Armadas en diversas situaciones, una distorsión que requiere más que una aclaración normativa para corregir.

Por tanto, además de la directriz presupuestaria y la directriz normativa, la nueva política de defensa necesita también una directriz organizativa. En esta dimensión, se trata de fortalecer la capacidad para formular, decidir e implementar políticas coherentes con las prioridades nacionales y la política exterior. Para ello, el primer paso es fortalecer las instancias de mando y coordinación política ya previstas por la ley, como el Consejo de Defensa Nacional ( CDN ) y la Cámara de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional ( Creden).) del Consejo de Gobierno. Ambos necesitan contar con un cuerpo técnico especializado, predominantemente civil, con instrumentos adecuados para monitorear evidencias y evaluar los resultados de las políticas de defensa, inteligencia y relaciones exteriores. La Oficina de Seguridad Institucional (GSI) necesita ser desmilitarizada y algunas de sus funciones de política de inteligencia y coordinación de crisis transferidas a Creden y CDN, con el apoyo directo de la Agencia Brasileña de Inteligencia (Abin). El resto del GSI necesita ser transferido a un Ministerio de Seguridad Pública –incluyendo misiones policiales y de seguridad institucional– para ser separado del Ministerio de Justicia, con funciones de coordinación e implementación del Sistema Único de Seguridad Pública (Susp).

También será necesario fortalecer la capacidad institucional del Ministerio de Defensa (MD), actualmente debilitado por la ocupación sistemática de puestos de carácter civil por militares, distribuidos según criterios corporativos de las fuerzas singulares. Para que el Ministerio de Defensa y las Fuerzas Armadas realicen la defensa externa de Brasil, es necesario aumentar mucho la integración e interoperabilidad entre la Armada, el Ejército y la Fuerza Aérea. En particular, es necesario subordinar plenamente los mandos de las fuerzas singulares al Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas (EMCFA), que debe dejar de ser un mero órgano asesor del Ministro de Defensa para integrar la cadena de mando, reportando al Ministro de Defensa y al Presidente de la República y mandando efectivamente, de acuerdo con las órdenes recibidas de las autoridades civiles, la preparación y uso conjunto de los medios de defensa nacional. Las atribuciones de los mandos de las fuerzas singulares deben limitarse a la preparación de los respectivos componentes para que estén movilizados y listos para servir a los mandos conjuntos (de área y funcionales) en forma permanente, en misiones de combate y apoyo.

La agenda de reformas institucionales para hacer efectivo el lineamiento estratégico es amplia y no es posible analizar todos los desafíos en este artículo. Pero, ante los desafíos de reestructurar la investigación y la docencia para la formación de personal civil y militar, cabe mencionar la necesidad de construir una Universidad Federal de la Defensa Nacional, multicampi y de alcance nacional, unificando y modernizando las actuales escuelas e institutos técnicos superiores.

El fortalecimiento institucional de la capacidad de defensa exterior de Brasil también depende de iniciativas para mejorar los mecanismos de control y supervisión, especialmente las Comisiones de Relaciones Exteriores, Defensa Nacional e Inteligencia del Congreso Nacional ( CRE , Creden y CCAI). Actualmente, tales comisiones son frágiles desde el punto de vista técnico y, a menudo, son capturadas por debates ideológicos y políticos ajenos al desafío de la defensa externa de Brasil. El diálogo democrático y la movilización de capacidades para formular políticas y programas que cumplan con los lineamientos para priorizar la defensa exterior deberán desplegarse en el proceso de revisión de documentos por parte del Congreso Nacional. El próximo gobierno deberá revisar y adaptar la Política de Defensa Nacional ( PDN ), la Estrategia de Defensa Nacional ( END ), el Libro Blanco de Defensa Nacional ( LBDN ), y la Estrategia de Inteligencia Nacional ( ENINT ), entre otros documentos relevantes.

Finalmente, la directriz estratégica propuesta aquí corresponde al concepto de defensa en capas ( Kerr; Cepik; Brites, 2014 ). Las guerras contra Brasil, aunque desatadas por una gran potencia militar, constituyen amenazas caracterizadas por baja probabilidad, pero de gran impacto si acontecen algún día. Sin capacidad de defensa externa, los costos son menores para que cualquier eventual agresor obtenga una victoria rápida. La disuasión convencional es el medio para incrementar tales costos, previniendo la agresión y, si es necesario, negando la victoria militar al agresor ( Dall’Agnol; Duarte, 2022 ). Necesitamos Fuerzas Armadas comprometidas con la misión de defensa exterior y capaces de defender un territorio de 8,5 millones de kilómetros cuadrados (km² ), además de una superficie de 5,7 millones de km ² en el Atlántico Sur. Esta inmensa área se puede dividir aproximadamente en dos teatros de operaciones. En ambos, la capacidad de seguimiento y la presencia de las fuerzas brasileñas es fundamental. En el frente Oeste-Sur, que corresponde al interior de América del Sur, se trata también de cooperar efectivamente con los países vecinos y contribuir a estabilizar la región en su conjunto. En el frente Este-Norte, que corresponde al mar territorial y la zona del presal en el Atlántico Sur, se trata de negar el acceso y la libertad de maniobra (A2/AD), creando zonas en disputa ( Biddle; Oerlich, 2016 ).

El diseño de fuerzas necesario para desarrollar las capacidades de defensa implícitas en el concepto estratégico de defensa en capas va mucho más allá de la adquisición de sistemas de armas y otras tecnologías. Aun así, se pueden mencionar como ejemplos de las capacidades requeridas algunos de los proyectos previstos en el Plan de Articulación y Equipamiento (Paed) del Ministerio de Defensa, que, sin embargo, están ausentes. En general, “tras haber transcurrido el 40% del plazo previsto para el Paed (es decir, el equivalente a los dos primeros PPA Planes Plurianuales posteriores a su edición), en promedio, se incurrió en el 15,21% de los gastos correspondientes” ( Giesteira, Matos y Ferreira, 2021, p.23). Para seguimiento y vigilancia, por ejemplo, entre 2012 y 2019 se ejecutó el 1,93% de las inversiones previstas para el Sisfron y el 0,37% para el SisGAAz. Para garantizar su presencia, en el mismo período se desembolsó el 24,28% de las inversiones previstas para la construcción del Centro de Fuerza Naval y el 21,81% para el entrenamiento operativo de la Fuerza Aérea. Sin embargo, los nombres genéricos de ambos programas no permiten inferir niveles de movilización, disponibilidad y preparación. Los proyectos con un impacto más directo en la capacidad de denegar el acceso y crear zonas disputadas, como, por ejemplo, el proyecto Cyber ​​​​Defense y el Astros 2020 Missile and Rocket System, también tuvieron tasas de ejecución bajas, respectivamente, 10.01% y 16.07 %

Actualmente, las Fuerzas Armadas de Brasil no tienen las capacidades defensivas más evidentes en los conflictos internacionales actuales, especialmente en términos de misiles. Por ejemplo, la Armada tiene solo misiles antibuque Exocet de 75 km de alcance en sus ocho buques de guerra (siete fragatas y una corbeta). El Ejército y la Infantería de Marina disponen de un total de 38 lanzadores múltiples universales, capaces de utilizar cohetes de saturación de área (por tanto, no guiados) de varios calibres y alcances, con un máximo de unos 70 km. La Armada y el Ejército están tratando de desarrollar misiles guiados de producción nacional. Sin embargo, Avibras, la principal empresa del sector, se encuentra en proceso de recuperación judicial y sus empleados se encuentran en mora en el pago de sus salarios. El principal arsenal de misiles brasileño es el de la Fuerza Aérea que, para armar los nuevos cazas Gripen, adquirió del exterior misiles aire-aire MBDA Meteor y bombas inteligentes aire-tierra SPICE 250 con alcances, respectivamente, de 200 km. y 100 km. Sin embargo, de los 36 cazas Gripen contratados, solo dos ya fueron entregados y cuatro más están planeados para 2022. La principal implicación del bajo número y rango de misiles en el inventario brasileño es que la capacidad de repeler la agresión es limitada y cualquier potencial el conflicto se extendería por el territorio nacional, con todos los daños colaterales que ello implica.

Según el IISS ( 2022), Brasil cuenta actualmente con 366.500 efectivos en las Fuerzas Armadas (Marina, Ejército y Fuerza Aérea). La misma fuente indica que tenemos, por ejemplo, 296 carros de combate principales, cinco submarinos convencionales, siete fragatas y 186 aviones de combate de diferente tipología y disponibilidad operativa en la fuerza aérea. Esto es insuficiente para disuadir y garantizar la autonomía de decisión de Brasil en caso de una crisis severa que amenace al país. Recuerde el caso de Ucrania.

No se trata de comparar sistemáticamente a los dos países, ni de profundizar en el fondo de las causas de la guerra, ni de hacer una analogía directa entre la posición relativa de Estados Unidos en el hemisferio y la de Rusia en su entorno euroasiático. Pero, eso sí, recordar que Brasil quiere seguir siendo independiente en el sistema internacional. Según el IISS, a principios de 2022 Ucrania (603.550 km² ) tenía 196.600 soldados activos, 858 tanques de batalla principales, una fragata (hundida por los ucranianos al comienzo de la guerra) y alrededor de 124 aviones de diferentes tipos y preparación en la fuerza aérea. Dada la extrema dependencia externa de Ucrania en medios de defensa, el país tiene pocas posibilidades de resistir la invasión rusa y, al mismo tiempo, resistir la imposición estadounidense para que los ucranianos sigan luchando sin negociar una paz realista que limite sus pérdidas. Necesitamos priorizar la misión de defensa exterior de las Fuerzas Armadas si no queremos estar a merced de las grandes potencias, aunque ninguna de ellas pretenda ser enemiga de Brasil.

Conclusión

El Brasil real es un país socialmente muy desigual y violento, que afecta desproporcionadamente a la población más pobre y excluida. Las políticas públicas para el desarrollo sostenible y la seguridad pública son prioritarias. Para hacerlos viables, necesitamos fortalecer el Sistema Único de Salud (SUS), el Sistema Único de Asistencia Social (Suas), el sistema educativo y el Sistema Único de Seguridad Pública (Susp). En otras palabras, cada política pública necesita instrumentos y capacidades específicas para sus propósitos. Las Fuerzas Armadas no son el instrumento apropiado para otras misiones que no sean la defensa externa de Brasil.

Actualmente, además de ejercer un protagonismo político indebido y cumplir misiones que deberían ser subsidiarias y excepcionales de manera casi permanente, las fuerzas armadas brasileñas tampoco tienen la capacidad, preparación y perfil para llevar a cabo la defensa exterior de Brasil, especialmente en las condiciones en que se desarrollan las guerras contemporáneas. Incluso la vigilancia de fronteras, ríos, costas, puertos y aeropuertos debería dejar de ser función de las Fuerzas Armadas. Es necesario desmilitarizar la policía estatal y crear una fuerza de seguridad pública nacional con la capacidad y el compromiso democrático para cumplir adecuadamente este tipo de misión policial (Proença Jr, 2011 ). Una condición necesaria para la efectividad de las propuestas aquí esbozadas es la plena vigencia del control externo republicano y del estado de derecho.

El deterioro del entorno de seguridad internacional indica que existen riesgos de pérdida de autonomía de decisión para los países menos ricos y poderosos del sistema. Peor aún, aunque una guerra contra Brasil tiene una probabilidad baja, si ocurre en el futuro, tendría consecuencias catastróficas para el desarrollo sostenible y soberano del país. O las Fuerzas Armadas sirven para garantizar la defensa de la nación contra las amenazas militares externas, o no tienen ningún papel en un Brasil democrático.

*Marco Cepik es profesor del Departamento de Economía y Relaciones Internacionales de la UFRGS. Sebastião Velasco e Cruz es profesor de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Unicamp